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Sommaire :

I. - DISPOSITIONS GARANTISSANT LES DROITS DES FAMILLES TOUT AU LONG DE LA PROCÉDURE
1. Information des parties sur leurs droits
2. Convocation obligatoire des parents et des mineurs

II. - DISPOSITIONS RENFORÇANT LES GARANTIES EN CAS DE PLACEMENT PROVISOIRE DES MINEURS
1. Obligation de convocation rapide des parents et des mineurs lorsque la mesure a été ordonnée, en urgence, par le procureur de la République ou par le juge des enfants, sans audition préalable
2. Examen rapide par les cours d'appel des décisions de placement provisoire

III. - DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMMUNICATION DES DOSSIERS
1. Présentation des dispositions
1.1 Droit d'accès au dossier par l'avocat
1.2. Droit d'accès au dossier par les parties, un principe tempéré par une exception de
prudence : certaines pièces pourraient toutefois être écartées par le juge par décision motivée et susceptible d'appel, en cas de danger
1.2.1. Modalités d'accès au dossier par les parents, le tuteur, la personne ou le service à qui l'enfant a été confié
1.2.2. Modalités d'accès au dossier par le mineur
1.3. Droit d'accès au dossier par les services éducatifs non parties à la procédure
2. Mise en oeuvre
2.1. La gestion du planning de consultation des dossiers
2.2. La surveillance des consultations
2.3. La mise à disposition des familles d'un local adapté
2.4. L'organisation matérielle des dossiers
2.5. Les travaux de reprographie des pièces du dossier
2.6. L'incidence de la réforme sur la charge de travail du greffe

IV. - DISPOSITIONS DIVERSES
1. Dispositions relatives aux mesures d'information
2. Dispositions relatives au dessaisissement du dossier
3. Dispositions relatives à la forme des convocations et notifications
4. Dispositions relatives à l'entrée en vigueur de la réforme

Annexes :

Annexe I. - Exemple de formulaire d'avis d'ouverture d'une procédure d'assistance éducative
Annexe II. - Exemple de formulaire de convocation

Textes sources :

Art. 1181 à 1200-1 du nouveau code de procédure civile
Art. 375 et s. du code civil
Art. L. 228-3 et L. 228-4 du code de l'action sociale et des familles
Décret n° 2002-361 du 15 mars 2002

Circulaire présentant les principales dispositions du décret du 15 mars 2002 réformant la procédure d'assistance éducative

Le respect du droit des personnes exige que le principe du contradictoire soit réaffirmé et garanti par de nouvelles règles de procédure. Les parents doivent être en mesure de connaître les raisons pour lesquelles ils sont convoqués devant un magistrat et de préparer leur intervention et leur défense en toute connaissance des éléments du dossier.
Le décret du 15 mars 2002 modifie les articles 1181 à 1187 ainsi que les articles 1193 et 1195 du nouveau code de procédure civile relatifs à l'assistance éducative.
Il vise à renforcer le principe du contradictoire, rappelé par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, ainsi que les droits des parents et des mineurs dans la procédure d'assistance éducative.

Trois objectifs conduisent cette réforme :

- garantir les droits des familles et informer les parties de leurs droits tout au long de la procédure ;

- donner aux parties un accès direct à leur dossier ;

- renforcer les garanties en cas de placement provisoire.

Certains aménagements sont par ailleurs apportés à la procédure applicable en matière d'assistance éducative.

I. - DISPOSITIONS GARANTISSANT LES DROITS DES FAMILLES TOUT AU LONG DE LA PROCÉDURE

Les droits des familles sont renforcés par l' information qui leur est donnée tout au long de la procédure et par l'extension à toute décision du principe d'audition préalable des parties.

1. Information des parties sur leurs droits

L'article 1182 dans sa nouvelle rédaction prévoit que l'avis d'ouverture de la procédure et les convocations qui leur sont adressés informent les père, mère, tuteur, personne ou représentant du service à qui l'enfant a été confié et le mineur de leur droit d'être assistés d'un avocat et de la possibilité de consulter leur dossier au greffe du tribunal.
L'information sur ces droits leur sera donc donnée dès l'avis d'ouverture de la procédure et rappelée dans chaque convocation.
Il conviendra par ailleurs, conformément aux dispositions de l'article 1186, de rappeler aux parents et au mineur capable de discernement, lors de leur première audition, qu'ils ont le droit de faire choix d'un conseil.

2. Convocation obligatoire des parents et des mineurs

L'article 1182 prévoit que le magistrat entend les parties et porte à leur connaissance les motifs de sa saisine.
La convocation des parties est obligatoire dès l'ouverture de la procédure. Le juge des enfants doit convoquer le père, la mère, le tuteur, la personne ou le service à qui l'enfant a été confié ainsi que le mineur capable de discernement.
Cette référence au "mineur capable de discernement" est conforme aux dispositions de l'article 12 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant qui reconnaît à l'enfant capable de discernement la possibilité d'être entendu dans toute procédure judiciaire ou administrative le concernant, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un représentant ou d'un organisme approprié, de façon compatible avec les règles de procédure de la législation nationale. Ce droit du mineur capable de discernement à être entendu dans toute procédure le concernant est déjà consacré dans notre droit positif par l'article 388-1 du code civil.
L'audition du mineur capable de discernement en assistance éducative devient une obligation pour le juge, libre par ailleurs d'entendre toute personne dont l'audition lui paraît utile et notamment de recevoir et d'entendre tout mineur quel que soit son âge ou son discernement.
En outre, le nouvel article 1184 renforce le principe posé par l'article 1182 d'audition des parties avant toute décision, en l'appliquant expressément non seulement aux mesures provisoires mais également à toute mesure d'information.
Seule l'urgence, spécialement motivée par les circonstances de l'espèce, justifiée notamment en cas d'impossibilité matérielle de convoquer les familles (hospitalisation, incarcération, disparition des parents laissant les mineurs livrés à eux-mêmes...) ou de nécessité de protection immédiate du mineur, autorise le juge à passer outre l'obligation d'audition préalable des parties.

II. - DISPOSITIONS RENFORÇANT LES GARANTIES EN CAS DE PLACEMENT PROVISOIRE DES MINEURS

Deux dispositions permettent de mieux garantir les droits des familles en cas de placement provisoire d'un mineur. La première vise les hypothèses dans lesquelles la famille n'a pu être entendue avant une décision de placement, prise en urgence ; elle impose que les parents soient rapidement convoqués. La seconde limite à trois mois le délai d'examen des appels de placement provisoire.

1. Obligation de convocation rapide des parents et des mineurs lorsque la mesure a été ordonnée, en urgence, par le procureur de la République ou par le juge des enfants, sans audition préalable

L'absence d'audition des parties en cas de placement provisoire porte gravement atteinte au principe du contradictoire en privant les familles d'un débat sur les motifs du placement, parfois pendant plusieurs mois.

Le nouvel article 1184 du nouveau code de procédure civile impose désormais au juge des enfants de convoquer les familles dès lors qu'un placement provisoire a été ordonné en urgence sans audition préalable. Le juge doit convoquer les familles à une date qui ne pourra être postérieure :

- à quinze jours à compter de sa décision ;

- à quinze jours à compter de la date de sa saisine par le parquet. Le parquet a lui-même huit jours à compter de sa décision pour saisir le juge des enfants conformément aux dispositions de l'alinéa 2 de l'article 375-5 du code civil. La première audience interviendra donc au plus tard trois semaines après la décision ordonnée en urgence par le procureur de la République, sans toutefois que la procédure ne soit bloquée si les parents ne comparaissent pas.

Dans l'hypothèse d'un placement provisoire ordonné par le procureur de la République, le nouvel article 1184 impose par ailleurs au juge, dans les mêmes délais, de maintenir, modifier ou rapporter la mesure conformément au second alinéa de l'article 375-5 du code civil. C'est cette nouvelle décision qui ouvrira aux parties la voie de l'appel et permettra, le cas échéant, d'accorder des droits de visite et d'hébergement.
A défaut du strict respect de ces délais, le mineur est remis sur leur demande, à ses père, mère ou tuteur, ou à la personne ou au service à qui il était confié.
Il conviendra, si la demande est adressée directement au service gardien, que celui-ci prenne l'attache de la juridiction afin de vérifier la réalité de l'absence d'audition dans les délais légaux.

2. Examen rapide par les cours d'appel des décisions de placement provisoire

Pour que l'exercice des voies de recours en matière de placement provisoire ne puisse plus être privé de toute effectivité et que ces décisions les plus douloureusement ressenties par les familles puissent faire l'objet d'un réexamen rapide, l'article 1193 fixe désormais un délai maximum de trois mois aux cours d'appel pour statuer sur l'appel des décisions de placement provisoire ordonnées par les juges des enfants.
Il conviendra en conséquence que les secrétariats-greffes des tribunaux pour enfants veillent à adresser ces dossiers dans les meilleurs délais à la cour d'appel et que celles-ci les audiencent en priorité.
En tout état de cause, comme cela est prévu pour les parties par l'article 1192 du nouveau code de procédure civile, le secrétariat-greffe du tribunal pour enfants pourra aviser immédiatement la cour de tout appel portant sur une ordonnance de placement provisoire, afin que celle-ci puisse prendre toutes dispositions pour que ces dossiers soient audiencés en temps utile.

III. - DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMMUNICATION DES DOSSIERS

1. Présentation des dispositions

L'ancien article 1187, alinéa 2, du code de procédure civile ne permettait pas aux familles d'avoir un accès direct au dossier d'assistance éducative, mais en autorisait uniquement la consultation par leur avocat.
Le nouvel article 1187 autorise les parties à avoir un accès direct à leur dossier.

1.1. Droit d'accès au dossier par l'avocat

Les modalités de consultation du dossier par l'avocat restent inchangées. Dès l'avis d'ouverture de la procédure et à tout moment, jusqu'à la veille de l'audition ou de l'audience, l'avocat peut consulter l'intégralité du dossier, la possibilité prévue à l'article 1187 d'écarter certaines pièces de la consultation ne s'appliquant bien évidemment pas aux avocats.
Le nouvel article 1187 prévoit par ailleurs que l'avocat peut désormais obtenir gratuitement copie de tout ou partie des pièces du dossier et ce, pour l'usage exclusif de la procédure d'assistance éducative et sans pouvoir en remettre d'exemplaire à son client. Il ne pourra produire ces pièces dans le cadre d'autres procédures.

1.2. Droit d'accès au dossier par les parties

L'article 1187, dans sa nouvelle rédaction, assure le contradictoire en assistance éducative en permettant une consultation directe du dossier d'assistance éducative par les parents, le tuteur, la personne ou le représentant du service à qui l'enfant a été confié et les mineurs capables de discernement.
Il pose par ailleurs une exception de prudence consistant à autoriser le juge, en l'absence d'avocat, à écarter, par décision motivée, certaines pièces de la consultation lorsque celle-ci ferait courir un danger physique ou moral grave au mineur, à une partie ou à un tiers.
Conformément aux dispositions des articles 1190 et 1191 du nouveau code de procédure civile, cette décision doit être notifiée et est susceptible de recours. Le droit d'appel de cette décision à laquelle s'appliquent les règles de droit commun posées par l'article 546 du nouveau code de procédure civile appartient à toute partie qui y a intérêt.
Des situations particulières (secrets de famille liés notamment à une question de filiation, troubles mentaux, violences graves...), appréciées in concreto, pourront justifier d'écarter de la consultation certaines pièces du dossier jusqu'à la création d'un contexte favorable (travail éducatif, audience).
Par ailleurs, face à des familles recomposées dans lesquelles les parents ne sont concernés qu'en fonction des différentes filiations, l'exclusion de pièces comportant des informations sur la vie privée, l'histoire personnelle ainsi que les difficultés conjugales, médicales ou personnelles de chacun peut aussi se justifier, leur divulgation, à l'occasion de la consultation du dossier, pouvant constituer un danger moral important pour l'intéressé.
Il serait opportun pour assurer l'effectivité de ces décisions de les assortir de l'exécution provisoire.
Néanmoins, lorsque le père, la mère ou le mineur est accompagné de son avocat, il a accès à son entier dossier sans possibilité d'en écarter aucune pièce, l'avocat dans sa mission d'assistance étant garant de ce libre accès au dossier.

1.2.1. Modalités d'accès au dossier par les parents, le tuteur, la personne ou le service à qui l'enfant a été confié

Les parents, le tuteur, la personne ou le service à qui l'enfant a été confié, parties à la procédure, pourront consulter directement le dossier au greffe du tribunal pour enfants après en avoir fait la demande auprès du magistrat.
Aucun formalisme n'est exigé pour cette demande.
La consultation du dossier n'est toutefois pas ouverte à tout moment de la procédure mais jusqu'à la veille d'une audition ou d'une audience, aux jours et heures fixés par le magistrat.
Conformément aux principes généraux de la procédure civile, un interprète pourra être désigné par ordonnance pour permettre aux parties d'avoir accès à la consultation.

1.2.2. Modalités d'accès au dossier par le mineur

Le troisième alinéa du nouvel article 1187 pose un principe de consultation directe du dossier d'assistance éducative par le mineur capable de discernement en présence de l'un au moins de ses parents ou de son avocat.
Cette disposition a pour objet, compte tenu de la particulière vulnérabilité des mineurs, de ne pas les laisser seuls lors de la consultation.
Cette exigence doit prévaloir, y compris en cas de désaccord des parents. L'accès à son dossier est en effet désormais un droit pour le mineur capable de discernement.
C'est pourquoi, en cas d'opposition des parents à la consultation de son dossier par le mineur et en l'absence d'avocat de l'enfant, le juge fera désigner un avocat d'office au mineur pour l'assister durant la consultation ou autorisera le service éducatif chargé de la mesure à l'accompagner à cette occasion.
Les modalités de demande et d'organisation de la consultation sont les mêmes que pour les autres parties.

1.3. Droit d'accès au dossier par les services éducatifs non parties à la procédure

L'accès au dossier par les services éducatifs auxquels la loi ne confère pas la qualité de parties à la procédure (service éducatif exerçant une mesure d'investigation ou d'assistance éducative en milieu ouvert) est prévu selon les mêmes conditions que celles fixées pour les parties, une personne extérieure à la procédure ne pouvant se voir conférer davantage de droits que les parties.
Cette disposition nouvelle entérine une pratique courante des cabinets de juges des enfants qui, compte tenu de l'intérêt qui s'attache pour ces professionnels à la connaissance des éléments des dossiers en vue de l'exercice de la mission qui leur a été confiée, autorise cette consultation de la façon la plus souple possible. Ces dispositions permettent ainsi la pérennité des pratiques actuelles.

2. Mise en oeuvre

2.1. La gestion du planning de consultation des dossiers

Le dossier peut être consulté au greffe du tribunal pour enfants "aux jours et heures fixés par le juge". Une gestion des rendez-vous de consultation des dossiers devra être organisée et un planning établi.
Les parties, informées de leur droit de consultation dans l'avis d'ouverture de la procédure et dans les convocations qui leur sont envoyées devront être avisées de la nécessité de prendre contact avec le greffe avant de se voir fixer un rendez-vous (cf. exemple de formulaire type en annexe).
Le rendez-vous pourra être pris par les parties, sous toutes formes (appel téléphonique, écrit ou fax).
Il est important que le dossier soit soumis au plus tôt au magistrat afin de lui permettre d'apprécier la nécessité d'écarter certaines pièces de la consultation.
Si le jour de la consultation, les parties sont accompagnées de leur avocat, les pièces qui ont été écartées par le juge des enfants dans l'hypothèse d'une consultation sans avocat, devront être réintégrées dans le dossier.
La gestion de l'agenda sera confiée au greffe du tribunal pour enfants ou au secrétariat commun s'il en existe un dans la juridiction.
Dans tous les cas, il apparaît utile de prévoir plusieurs plages horaires de consultation dans la semaine, d'une heure ou plus selon les besoins, afin d'assurer un temps de consultation suffisant. Pour faciliter une meilleure organisation du service, plusieurs consultations peuvent avoir lieu simultanément.

2.2. La surveillance des consultations

Cette mission d'accueil, d'information du public et de surveillance doit être confiée aux fonctionnaires présents dans les cabinets des juges des enfants, qui assistent habituellement le magistrat à l'audience et dans ses fonctions, ou au secrétariat commun. Ils devront être désignés pour effectuer cette tâche d'assistance par une planification hebdomadaire, avec possibilité d'un tour de rôle. Leurs connaissances juridiques et leur expérience professionnelle leur permettront de veiller à donner des réponses adaptées aux questions qui leur seraient posées par les familles ou les mineurs.
La mutualisation des moyens humains des juridictions pour enfants devra être favorisée dans la gestion des temps de consultation. Lorsque l'organisation du service le nécessite, un système de permanence pourra être instauré par le chef de service.
Il conviendra le jour fixé pour la consultation de vérifier l'identité des personnes concernées.

2.3. La mise à disposition des familles d'un local adapté

La consultation devra être organisée en fonction de la disponibilité des locaux.
Toutefois, les chefs de juridiction veilleront avec une particulière attention à ce que soit mis à la disposition des familles un espace suffisant, permettant la confidentialité.
Des locaux suffisamment vastes faciliteront l'accueil simultané de plusieurs familles.

2.4. L'organisation matérielle des dossiers

La consultation des dossiers par un public différent entraînera l'obligation d'une cotation de leurs pièces, comme en matière d'instruction, ainsi que la réalisation d'un double intégral du dossier. Rien ne s'oppose au fait que le double du dossier soit mis à la disposition des parties et l'original gardé dans le cabinet du juge.
Cette cotation systématique devra être mise en oeuvre dès l'ouverture des nouveaux dossiers d'assistance éducative.
Les anciens dossiers déjà ouverts pourront en revanche n'être côtés qu'en cas de demande de consultation, pour limiter la charge de travail du greffe.

2.5. Les travaux de reprographie des pièces du dossier

Les nouvelles dispositions de l'article 1187 prévoient la possibilité pour l'avocat de se faire délivrer la copie de tout ou partie des pièces du dossier pour l'usage exclusif de la procédure d'assistance éducative.
Dans les juridictions disposant d'un service de reprographie générale, ce dernier pourra être saisi pour assurer cette tâche, sous le contrôle du chef de service.
Dans les juridictions ne disposant pas d'une telle organisation, cette attribution devra être confiée à des agents du service du tribunal pour enfants.

2.6. L'incidence de la réforme sur la charge de travail du greffe

Cette charge de travail supplémentaire aura une incidence sur la gestion du temps de travail des fonctionnaires du greffe du tribunal pour enfants. Les chefs de greffe devront prendre les dispositions nécessaires pour attribuer et répartir les ressources humaines, afin de parvenir à une organisation efficiente au sein du service.
L'affectation d'agents de justice auprès des tribunaux pour enfants pourrait utilement renforcer, au moins dans les premiers temps de mise en oeuvre de la réforme, les secrétariats-greffes dans leur mission d'accueil des familles.

IV. - DISPOSITIONS DIVERSES

1. Dispositions relatives aux mesures d'information

Le nouvel article 1183 consacre explicitement la pratique des magistrats, admise par la jurisprudence, étendant les investigations à l'analyse de l'ensemble de la situation familiale et notamment à la personnalité des parents.
Il autorise ainsi le magistrat à ordonner toute mesure d'information concernant la personnalité et les conditions de vie, non seulement du mineur, mais aussi de ses parents.
La liste des mesures prévues par l'article 1183 n'est pas limitative.
Le nouvel article 1185 limite par ailleurs la prorogation des mesures d'instruction à une durée de six mois maximum.
La limitation à six mois de la prorogation des mesures d'instruction permet ainsi de limiter la durée de l'instruction à une année maximum.

2. Dispositions relatives au dessaisissement du dossier

Dans son ancienne rédaction, l'article 1181 prévoyait, en cas de déménagement du père, de la mère, du tuteur, de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié, que le juge des enfants pouvait se dessaisir du dossier au profit du juge du nouveau domicile ou de la nouvelle résidence. La diversité des pratiques des magistrats en la matière conduisait parfois à des difficultés.
C'est pourquoi, l'article 1181 transforme cette faculté en obligation, dès lors que la nouvelle résidence est établie, sauf possibilité pour le juge de s'y opposer par ordonnance motivée. Il est en effet apparu opportun de prévoir la faculté pour le juge des enfants de garder le dossier, notamment dans les situations dans lesquelles la famille déménage pour échapper à la vigilance des services sociaux.
L'article 1181 prévoit par ailleurs l'information du président du conseil général de l'ancienne résidence et celui de la nouvelle résidence. Cette disposition n'est qu'un rappel de l'article L. 228-4 du code de l'action sociale et des familles.

3. Dispositions relatives à la forme des convocations et notifications

De nombreuses familles en assistance éducative ne sont pas touchées par les convocations ou notifications des décisions les concernant, faute d'avoir retiré la lettre recommandée.
L'article 1195 a pour objet de résoudre cette difficulté en prévoyant de doubler l'envoi par lettre recommandée d'un envoi par lettre simple.

4. Dispositions relatives à l'entrée en vigueur de la réforme

Afin de permettre aux juridictions de préparer la mise en oeuvre de cette réforme, son entrée en vigueur est reportée au 1er septembre 2002.

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Cette réforme va nécessairement bouleverser les pratiques tant des juridictions que des services éducatifs. Elle impliquera pour les premières une nouvelle organisation de l'accueil des familles dans les greffes des tribunaux et la mise en oeuvre concrète des modalités de cette consultation. Elle demandera aux services éducatifs un effort particulier sur la qualité de leurs écrits et leur argumentation ainsi qu'une plus grande rigueur pour la remise de leurs rapports qui devra intervenir dans des délais raisonnables et non par fax le jour même de l'audience, sous peine de faire échec à la consultation des dossiers par les familles. Une présentation des rapports ayant le souci de distinguer les données personnelles relatives aux différentes personnes concernées, facilitera d'autant la consultation des dossiers.
Cette réforme s'appliquera d'autant mieux que cette exigence de contradictoire sera comprise en amont par les services éducatifs eux-mêmes à l'occasion d'une présentation et d'une explication de leur rapport et de ses conclusions aux parties.
Elle intervient alors que parallèlement le gouvernement s'attache à développer l'accès au droit et à la justice, permettant une meilleure information juridique des familles les plus en difficulté. Celles-ci pourront ainsi s'appuyer sur les dispositifs d'information et d'accès au droit existants ou en voie de création dans le cadre notamment des conseils départementaux d'accès au droit (CDAD). Ceux-ci pourront d'ailleurs être utilement mobilisés pour accompagner le cas échéant la mise en place de cette réforme.
C'est dans le souci d'une meilleure prise en compte des droits des familles les plus fragilisées qu'il devra être procédé à la mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions, dont vous voudrez bien porter les éventuelles difficultés d'application à la connaissance de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse et de la direction des services judiciaires.

Marylise Lebranchu