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Si le principe de séparation des autorités administrative et judiciaire trouve son origine

dans l’édit de Saint-Germain-en-Laye de février 1641, il a été consacré, dans son acception

moderne, par la loi révolutionnaire des 16 et 24 août 1790. La création, en l’an VIII (1799),

des conseils de préfecture et du Conseil d’Etat, héritier du conseil du roi, a complété l’acte de

naissance de la justice administrative française.

Grâce au caractère spécial reconnu aux règles applicables à l’administration par l’arrêt

Blanco du Tribunal des conflits du 8 février 1873 et en vertu de la loi du 24 mai 1872 qui a

permis au Conseil d'État de devenir un juge administratif à part entière décidant lui-même,

selon le système dit de la « justice déléguée », alors que la décision finale revenait jusqu’alors

au pouvoir exécutif, le droit administratif va se développer, et par conséquent le contrôle de

l’administration se renforcer.

administratives d’appel, créées en 1987, et des tribunaux administratifs, qui ont succédé en

1953 aux conseils de préfecture comme juges de droit commun en premier ressort des litiges

administratifs, n’ont cessé de s’affirmer à l’initiative du législateur ou du juge administratif

lui-même, afin que s’exerce un contrôle toujours plus étendu et efficace des actes et de

l’action de l’administration.

Malgré le développement d’un contrôle coût - avantage de l’action de l’administration,

le juge ne se prononce pas sur l’opportunité des choix effectués par l’administration. En ce

sens, il n’exerce pas de contrôle du « bon fonctionnement » de l’administration. Il vérifie en

revanche que ce fonctionnement est conforme à la légalité, c’est à dire que l'administration a

agi conformément à l’ensemble des normes écrites et non écrites qui s’imposent à elle selon la

hiérarchie des normes que consacre le droit public français.

Il peut être amené à annuler et même modifier une décision administrative contestée. Il

peut également condamner l’administration à indemniser la victime d’un préjudice causé par

ses décisions ou agissements. S’il a parfois à statuer sur des recours mettant en jeu la

responsabilité de la puissance publique pour dysfonctionnement des services administratifs, le

contrôle juridictionnel n’intervient qu’en cas d’atteinte alléguée à un droit. Le juge

administratif est donc toujours conduit à mettre en balance un droit individuel avec l’intérêt

public et son contrôle vise à assurer l’équilibre entre les prérogatives reconnues à

l’administration et les sujétions pesant sur elle. Le droit administratif a pour but de concilier

les pouvoirs accordés à l’administration pour l’accomplissement de ses missions avec le

respect des droits et libertés reconnus aux particuliers afin de rétablir les rapports

structurellement inégalitaires entre l’administration et les administrés.

Cette garantie des droits est également assurée par un partage de compétences entre les

deux ordres de juridictions : alors que le juge administratif est le gardien des libertés

publiques, le juge judiciaire s’est vu reconnaître une compétence spéciale pour trancher les

litiges mettant en cause l’action administrative, dès lors que certains droits individuels, tel, par

exemple, que le droit de propriété, sont en cause.

L’ensemble du système de contrôle juridictionnel de l’action de l’administration tend

donc à la protection des droits des administrés à travers la soumission de l’administration aux

règles de droit.

Le terme d’administration peut, en France, désigner alternativement un organe ou une

activité. Dans son acception organique, l’administration englobe l’Etat, les collectivités

territoriales et les établissements publics qui en dépendent.

Dans son acception fonctionnelle, l’administration se compose également des

personnes morales de droit privé chargées de l’exécution d’un service public administratif,

qu’elles exercent ou non des prérogatives de puissance publique, par opposition à celles

chargées de l’exécution d’un service public industriel et commercial qui restent soumises au

droit privé et au contrôle du juge judiciaire.

Les actes de l’administration sont de deux types : les actes unilatéraux et les contrats.

S’agissant des actes unilatéraux, ils ont ou non un caractère décisoire, suivant qu’ils

modifient ou pas l’ordonnancement juridique en produisant des effets de droit susceptibles de

faire grief. Parmi les décisions, on distingue les actes réglementaires, dont la portée est

générale et impersonnelle, des actes individuels dont les destinataires sont nominativement

identifiés.

En matière contractuelle, la classification s’articule autour de la nature administrative

ou de droit privé du contrat auquel l’administration est partie.

Le contrôle de l’administration est assuré par des juridictions administratives

indépendantes de l’administration (séparation des fonctions administrative et judiciaire) et

distinctes des juridictions judiciaires (dualisme juridictionnel). Un contrôle peut également

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être assuré par des organismes administratifs, mais les décisions de ces organismes font alors

elles-mêmes l’objet d’un contrôle juridictionnel.

Il existe deux ordres de juridictions : l’ordre judiciaire et l’ordre administratif,

composés chacun de juridictions de droit commun et de juridictions spécialisées.

Les juridictions judiciaires comprennent les juridictions civiles et les juridictions

pénales. En première instance, la juridiction civile de droit commun est le tribunal de grande

instance (TGI) ; les juridictions civiles spécialisées sont, notamment : le tribunal d’instance, le

tribunal de commerce, le conseil de prud’hommes, le tribunal des affaires de sécurité sociale,

le tribunal des baux ruraux. Les juridictions pénales sont : le tribunal de police, le tribunal

correctionnel et la cour d’assises. L’appel des jugements des juridictions civiles et pénales est

porté devant la cour d’appel sauf l’appel des arrêts de cour d’assises qui relève d’une autre

cour d’assises. Les arrêts des cours d’appel peuvent faire l’objet d’un recours en cassation

devant la Cour de cassation, juridiction suprême de l’ordre judiciaire.

Le tribunal administratif est la juridiction administrative de droit commun en première

instance. Les juridictions administratives spécialisées sont très nombreuses et diverses,

comme par exemple les juridictions financières (chambres régionales des comptes et Cour des

comptes), les juridictions d’aide sociale (commissions départementales et commission

centrale d’aide sociale), les juridictions disciplinaires (Cour de discipline budgétaire et

financière, Conseil supérieur de la magistrature, juridictions ordinales, juridictions

universitaires…). L’appel de leurs jugements est, en principe, porté devant les cours

administratives d’appel, dont les arrêts relèvent, en cassation, du Conseil d’Etat. Outre son

rôle de cassation, au titre duquel il n’exerce, comme la Cour de cassation, qu’un contrôle de la

correcte application des règles de procédure et de droit par les décisions juridictionnelles

contestées devant lui, le Conseil d’Etat est également, dans certains contentieux tels que celui

des actes réglementaires des ministres, juge en premier et dernier ressort.

Les conflits de compétence entre les deux ordres de juridictions sont tranchés par le

Tribunal des conflits, composé de façon paritaire de membres de la Cour de cassation et du

Conseil d’Etat.

Le Conseil constitutionnel veille à la conformité des lois à la Constitution ; il ne

connaît pas des actes ou de l’action de l’administration.

3

./.

La juridiction administrative ne fait l’objet d’aucune disposition de la Constitution qui

ne parle que des juridictions judiciaires. Toutefois, le Conseil constitutionnel a reconnu valeur

constitutionnelle à l’existence et à l’indépendance des juridictions administratives (par une

décision du 23 janvier 1987). Il a également reconnu une réserve de compétence à chaque

ordre juridictionnel.

Les attributions contentieuses des juridictions administratives sont précisées par la loi

dans le code de justice administrative. Les questions délicates de frontière entre les deux

ordres de juridiction sont tranchées par le Tribunal des conflits.

./.

Les tribunaux administratifs (au nombre de 42 depuis 2009, avec la création du

tribunal de Montreuil, cinquième tribunal administratif de la région parisienne) et les cours

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administratives d’appel (au nombre de 8) sont organisés en chambres dont le nombre et la

spécialisation varient suivant les effectifs de la juridiction et les choix d’organisation interne

arrêtés par le chef de juridiction. Pour sa part, le Conseil d’Etat compte une seule section

chargée d’une mission juridictionnelle, la Section du contentieux. Les autres sections, dites «

administratives », assurent la fonction consultative du Conseil d’Etat.

Au Conseil d’Etat, la Section du contentieux est composée de 10 sous-sections

spécialisées dans certaines matières. Chacune d’entre elles compte une douzaine de membres

environ. En fonction de l’importance des affaires et de leur portée jurisprudentielle, les

requêtes faisant l’objet d’un examen collectif sont portées devant des formations dont la

composition et l’effectif varient. La plus restreinte est la sous-section jugeant seule qui est

formée de 3 membres. Au niveau immédiatement supérieur se situe la formation constituée

de la réunion de deux sous-sections qui est composée de 9 membres et qui est en règle

générale présidée par un des trois présidents-adjoints de la section. Si l’affaire est plus

délicate ou plus sensible, elle peut être examinée en Section du contentieux, formation qui

compte 15 membres définis par l’article R.222-18 du code de justice administrative et qui est

présidée par le président de la section. Au stade ultime se situe l’Assemblée du contentieux,

dont la composition est fixée par l’article R.122-21-1 du même code. Cette formation, qui est

présidée par le Vice-président du Conseil d’Etat lui-même et est composée de 17 membres,

rend les arrêts revêtus de la plus haute autorité jurisprudentielle.

Les membres des juridictions administratives n’ont traditionnellement pas la qualité de

« magistrats » au sens de la Constitution française, qualité réservée aux membres de l’ordre

judiciaire. Ils relèvent en effet du statut général de la fonction publique. C’est pourquoi les

textes applicables aux membres des juridictions administratives n’ont pendant longtemps

comporté aucune règle originale par rapport à celles applicables aux autres corps de

fonctionnaires. Toutefois, cette situation a connu au cours des années quatre-vingt une

évolution qui a conforté l’indépendance statutaire des membres des juridictions

administratives, si bien que la tendance majoritaire est aujourd’hui de les assimiler à des

magistrats ; c’est d’ailleurs ainsi que certains textes les désignent et toutes les règles régissant

le déroulement de leur carrière leur assurent, de facto, une parfaite indépendance.

Alors que les magistrats de l’ordre judiciaire sont regroupés en un seul et même corps,

les juges administratifs appartiennent à deux corps différents : celui des membres du Conseil

d’Etat et celui des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

Toutefois, si les règles qui leur étaient applicables ont été longtemps contenues dans des

textes différents, les membres du Conseil d’Etat comme ceux des tribunaux administratifs et

des cours administratives d’appel sont désormais soumis aux dispositions du code de justice

administrative.

Les modalités de recrutement des magistrats administratifs sont de deux types : le

recrutement par concours et le recrutement par voie de nomination. Depuis 1945, les auditeurs

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(premier grade dans le corps des membres du Conseil d’Etat) sont recrutés par la voie de

l’Ecole nationale d’administration, tout comme les magistrats des tribunaux administratifs et

des cours administratives d’appel.

Au recrutement par voie de concours vient s’ajouter le « tour extérieur » qui permet au

gouvernement de nommer au sein des juridictions administratives un pourcentage limité de

membres choisis par lui. Les proportions entre les deux voies d’accès varient selon la

juridiction, le tour extérieur étant plus restreint au sein de la juridiction suprême. Une partie

des nominations extérieures au Conseil d’Etat est réservée aux membres des tribunaux

administratifs et des cours administratives d’appel. Les nominations au tour extérieur sont

justifiées par le souci de recruter des personnes ayant acquis une expérience professionnelle

dans d’autres corps civils ou militaires – diplomates, préfets, officiers, ingénieurs ... – ou dans

d’autres professions principalement juridiques – universitaires, avocats ... – et pouvant de ce

fait apporter aux juridictions administratives des compétences précieuses. Elles sont

prononcées, selon les cas, sur proposition ou après avis du Vice-président du Conseil d’Etat.

S’agissant du recrutement des magistrats des tribunaux administratifs et cours

administratives d’appel, vient s’ajouter une forme de recrutement spécifique prenant la forme

du concours de recrutement complémentaire. Celui-ci s’adresse notamment à des étudiants en

droit confirmés. Initialement conçu un dispositif exceptionnel mis en oeuvre à titre temporaire,

il a permis de répondre aux besoins liés à l’augmentation de l’activité contentieuse. Il est

devenu un mode de recrutement habituel dans le corps et constitue quantitativement et

qualitativement une voie d’accès importante à la carrière de magistrat administratif.

Alors que, pour l’ordre judiciaire, l’Ecole nationale de la magistrature prépare

exclusivement à l’exercice des fonctions de magistrat, l’Ecole nationale d’administration

prépare indistinctement à la haute fonction publique.

L’histoire de la juridiction administrative, originairement confondue avec

l’administration active, explique l’existence de ce creuset commun de formation des futurs

administrateurs et des futurs magistrats de l’ordre administratif.

Les candidats au concours complémentaire de magistrat administratif doivent réussir

des épreuves spécifiquement juridiques (contrairement à ce qu’il en est du concours de

l’ENA, plus généraliste) et reçoivent une fois nommés une formation interne spécifique, que

suivent également les magistrats nommés par la voie du tour extérieur.

Au Conseil d’Etat, les règles d’avancement sont proches du droit commun de la

fonction publique pour ce qui concerne l’avancement d’échelon, elles s’en écartent au

contraire beaucoup pour l’avancement de grade. Il existe deux échelons dans le grade de

conseiller d’Etat, huit dans celui de maître des requêtes, quatre dans celui d’auditeur de

première classe, sept dans celui d’auditeur de deuxième classe. L’avancement d’échelon se

fait à l’ancienneté. L’avancement de grade déroge au droit commun dans la mesure où il n’est

pas établi de tableau d’avancement. Toutes les promotions sont effectuées par décret, sur

proposition du garde des Sceaux. Mais seuls peuvent être promus ceux dont les noms sont

présentés par le vice-président du Conseil d’Etat délibérant avec les présidents de section. En

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outre, les présentations doivent être soumises pour avis à la commission consultative. Si,

théoriquement, les promotions au sein du Conseil d’Etat s’effectuent au choix, dans les faits

les présentations sont faites dans l’ordre du tableau, c’est-à-dire en suivant la règle de

l’ancienneté, ce qui permet d’assurer aux membres du Conseil d’Etat une réelle indépendance

statutaire.

S’agissant du corps unique des tribunaux administratifs et cours administratives

d’appel, celui-ci comporte trois grades : conseillers, premier conseiller, président.

L’avancement d’échelon se fait à l’ancienneté, sauf pour l’accession aux trois derniers

échelons du grade de président, laquelle se fait au choix, et après inscription sur une liste

d’aptitude annuelle, établie sur proposition du Conseil supérieur des tribunaux administratifs

et des cours administratives d’appel. L’avancement de grade s’effectue au choix par

inscription au tableau d’avancement, lequel est établi sur proposition du Conseil supérieur des

tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.

Les magistrats administratifs peuvent, s’ils le souhaitent, quitter temporairement leur

juridiction pour accomplir la mobilité statutaire instituée pour les membres des corps recrutés

par la voie de l'Ecole nationale d'administration. Cette mobilité peut s’exercer dans

l’administration « active » comme dans le secteur privé.

Ils peuvent également exercer temporairement des fonctions à l’extérieur au moyen de

la mise à disposition, du détachement, la délégation, la position hors cadres ou la

disponibilité.

Le droit administratif français connaît à la fois les recours de pleine juridiction et le

contentieux de la légalité.

Le contentieux de la légalité comprend trois types de recours: le recours pour excès de

pouvoir, le recours en appréciation de légalité et le recours en déclaration d’illégalité.

Le recours pour excès de pouvoir permet de demander l’annulation d’un acte

administratif unilatéral en raison de l'illégalité dont il serait entaché, que cette illégalité résulte

de l'incompétence de l’auteur de l’acte, d'un vice de forme, d'un détournement de pouvoir ou

de la violation de la loi. Les contrats administratifs ne peuvent faire l'objet de ce type de

recours, sauf dans le cadre du déféré préfectoral qui permet au préfet d’obtenir l’annulation

directe de tous les actes des collectivités locales.

Le recours en appréciation de légalité permet d’obtenir, sur renvoi d’une juridiction,

l’appréciation par le juge administratif de la légalité d’un acte administratif, unilatéral ou

contractuel sans pouvoir en tirer des conséquences directes.

La déclaration d’illégalité, qui ne peut être exercée que par voie d’exception, est

dépourvue d’incidence sur l’acte visé et n’est dotée que d’une autorité relative de chose jugée.

Dans le contentieux de pleine juridiction, le juge dispose de pouvoirs beaucoup plus

étendus que dans le contentieux de la légalité puisqu'il peut, au-delà de l'annulation,

prononcer des condamnations et, plus généralement substituer sa propre décision à celle qui

lui est déférée. Ce contentieux s’exerce dans des domaines très différents, principalement le

contentieux de la responsabilité contractuelle et extracontractuelle, mais aussi dans quelques

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contentieux spéciaux, tels que les contentieux fiscal, électoral, des installations classées pour

la protection de l’environnement, ou encore le contentieux des édifices menaçant ruine.

Il convient enfin de mentionner une troisième catégorie de contentieux: le contentieux

de la répression qui correspond à l'exercice, non pas de recours contre un acte ou relatifs à un

acte, mais de poursuites contre des personnes en vue du prononcé d'une sanction en cas

d'atteinte à l'intégrité matérielle ou à l'affectation des dépendances du domaine public

(contraventions de voirie). Relèvent également de ce type de contentieux, les poursuites

exercées devant les juridictions disciplinaires.

Le juge administratif, comme le juge judiciaire, dispose en principe de la plénitude de

juridiction qui lui permet de statuer sur l'ensemble de la matière y compris sur les questions

qui considérées isolément semblent relever d'une autre juridiction ou d'un autre ordre

juridictionnel.

Toutefois, il peut arriver qu’une difficulté réelle dont la solution est nécessaire pour

l’issue du procès justifie un renvoi de la question devant la juridiction judiciaire, notamment

en matière de propriété et de droit des biens, de nationalité, d'état et de capacité des

personnes, ou lorsqu’il s’agit de statuer sur l'existence, la validité et la portée d'une

convention de droit privé. Le juge qui constate l'existence d'une question préjudicielle doit

surseoir à statuer au fond, en attendant la décision de l'autorité compétente sur la question

qu'il lui renvoie. Le juge administratif est lié par la décision de la juridiction à qui avait été

posée la question préjudicielle et il doit s'y conformer

Inversement, à l’occasion d’un litige dont il est saisi, le juge judiciaire pourra être

amené à s'interroger sur la qualification à donner à tel ou tel acte, ou telle ou telle situation. Il

devra alors surseoir à statuer et poser une question préjudicielle à la juridiction administrative.

Il peut aussi arriver que la solution d'un procès porté devant une juridiction de l'ordre

judiciaire pose la question de la régularité d’un acte administratif individuel, réglementaire ou

même contractuel. Le juge civil devra alors inviter les parties à saisir le juge administratif

d’un recours en appréciation de validité. Enfin, les juridictions civiles ne peuvent interpréter

elles-même que les actes réglementaires, alors que les juridictions répressives sont

compétentes, en vertu du code pénal, pour apprécier la légalité et interpréter les actes

administratifs, tant réglementaires qu’individuels.

Outre leurs attributions juridictionnelles, les juridictions administratives exercent des

fonctions consultatives.

Le Conseil d'Etat est chargé de conseiller le gouvernement. Il est obligatoirement saisi

de tous les projets de loi, avant leur adoption par le Conseil des ministres et leur dépôt devant

le Parlement, ainsi que des projets d’ordonnance avant leur adoption par le Conseil des

ministres. Il est également saisi des projets de décrets dont le législateur a prévu qu’ils

seraient pris en Conseil d’Etat et des décrets qui modifient des décrets pris en Conseil d’Etat.

Enfin, le Conseil d’Etat est saisi de tous les projets d’actes communautaires qui sont

adressés au gouvernement français par la Commission européenne afin qu’il indique si les

dispositions envisagées relèveraient, si elles étaient prises par des autorités françaises, du

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domaine de la loi. Si tel est le cas, le projet d’acte est transmis au Parlement français pour

avis.

Dans tous les autres cas, la consultation du Conseil d’Etat n’est pas obligatoire mais le

gouvernement peut toujours lui soumettre un texte pour avis.

Par ailleurs, le gouvernement peut soumettre au Conseil d’Etat une question qui pose

un problème juridique particulier afin qu’il l’éclaire. En ce cas, le Conseil d’Etat n’examine

pas un projet de texte mais répond à une ou plusieurs questions.

Les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel peuvent également

être amenés à donner leur avis sur les questions qui leur sont soumises par les préfets. Les

questions relevant des attributions des préfets de région de la métropole sont soumises à la

cour administrative d’appel, les autres au tribunal administratif. Les saisines ne sont en

pratique pas très fréquentes.

La dualité des attributions du Conseil d’Etat français entraîne une distinction entre

deux types de formation, les sections administratives et la section du contentieux. Il est

possible à un membre d’appartenir simultanément à une section consultative et à la section du

contentieux. Selon un usage ancien et constant, cette double appartenance a conduit les

membres concernés par une affaire portée au contentieux et portant sur un texte dont ils

avaient eu à connaître en formation administrative, à s’abstenir spontanément de participer au

jugement.

Il est apparu utile de consacrer cette règle coutumière en en précisant la portée et en la

codifiant dans le code de justice administrative. Il a donc été ajouté dans le code un article

R.122-21-1 par le décret n°2008-225 du 6 mars 2008 qui garantit toute violation même

apparente du principe d’impartialité de la formation de jugement, lui-même consacré par

l’article 6 § 1 de la convention européenne des droits de l’homme. La Cour européenne des

droits de l’homme a d’ailleurs admis dans son arrêt du 9 novembre 2006 Sacilor-Lormines

contre France le principe qu’un même organe puisse cumuler des fonctions consultatives et

juridictionnelles dès lors que l’impartialité de la juridiction, notamment au regard de sa

composition, n’est aucunement remise en cause dans une affaire donnée.

Cette orientation de la jurisprudence de la Cour européenne a été confirmée par la décision

Union fédérale des consommateurs Que choisir de Côte d’Or c/ France du 30 juin 2009. Cette

affaire, se rapportant à un contentieux relatif au décret déclarant d’utilité publique les

acquisitions foncières et la construction de la branche Est du TGV Rhin-Rhône, présentait

notamment à juger un moyen tiré de la violation de l’article 6 § 1 du fait de l’absence

d’indépendance et d’impartialité de la juridiction, en l’occurrence la section du contentieux du

Conseil d’Etat. L’association soutenait que ces stipulations avaient été méconnues dès lors

que le Conseil d’Etat avait successivement examiné en section administrative puis au

contentieux le décret attaqué. La Cour a rappelé qu’il ne lui appartenait pas de statuer dans

l’abstrait et qu’il lui revenait seulement d’apprécier concrètement si l’avis rendu en formation

consultative avait constitué « une sorte de pré-jugement ». La Cour a constaté que les

membres de la formation de jugement s’étant prononcés sur la légalité du décret étaient

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différents de ceux de la section consultative ayant rendu l’avis du Conseil d’Etat sur le texte et

que, dès lors, il n’était pas nécessaire de rechercher si l’avis de la section consultative sur le

projet de décret et le recours en annulation contre le décret lui-même représentaient une «

même affaire » ou une « même décision » au sens de l’arrêt Sacilor-Lormines c/ France déjà

cité.

L’article L. 113-1 du code de justice administrative prévoit que, lorsque les juges du

fond sont saisis d’une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une

difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, ceux-ci peuvent, par une décision qui

n’est susceptible d’aucun recours, surseoir à statuer et transmettre le dossier de l’affaire au

Conseil d’Etat qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. L’avis

contentieux du Conseil d’Etat ne lie pas la juridiction qui l’a sollicité. Toutefois, il n’est pas

dépourvu d’autorité dans la mesure où il présente la position qu’adoptera le juge suprême s’il

est saisi, au contentieux, de la question. Ce mécanisme permet donc de prévenir en amont les

divergences de jurisprudence entre juridictions subordonnées.

Sauf en matière de travaux publics ou de référé, la juridiction administrative ne peut

être saisie que par voie de recours formé contre une décision. Telle est la règle de la

« décision préalable », consacrée par le code de justice administrative (art. R.421-1) et

destinée à lier le contentieux. Celle-ci joue non seulement dans le contentieux de l’excès de

pouvoir, mais aussi dans le plein contentieux, et notamment celui de l’indemnité. Dans ce

dernier cas, la décision préalable s’obtient par l’exercice d’une réclamation préalable auprès

de l’autorité administrative. C’est le rejet, exprès ou implicite, de cette réclamation qui

constitue la décision faisant l’objet du contentieux. La liaison du contentieux peut également

intervenir en cours d’instance, en contentieux de l’indemnité comme en excès de pouvoir, par

la volonté du défendeur de ne pas opposer cette irrecevabilité à titre principal.

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Toute personne physique qui a la capacité d’agir en justice peut saisir le juge

administratif. Cette capacité est appréciée selon les règles du droit civil. Sont donc incapables

d’agir en justice, les mineurs non émancipés, ainsi que les majeurs qui se trouvent placés

« sous la sauvegarde de la justice » en raison de l’altération de leurs facultés mentales ou de

condamnations pénales emportant leur interdiction légale. Toutefois, la jurisprudence

administrative admet que certaines personnes, alors même qu’elles sont incapables selon le

code civil, ont la capacité d’exercer le recours pour excès de pouvoir contre des décisions qui

affectent « le principe fondamental de la liberté individuelle ».

Les institutions et groupements de personnes peuvent également agir en justice dès

lors qu’elles ont la personnalité morale. Les associations non déclarées ne peuvent pas faire

valoir en justice des droits patrimoniaux mais leur « existence légale » leur confère une

capacité qui leur permet d’exercer le recours pour excès de pouvoir contre les décisions

portant atteinte aux intérêts collectifs qu’elles ont pris en charge.

L’exigence d’un intérêt donnant qualité pour agir se situe au tout premier rang des

conditions de recevabilité des recours. Réserve faite du cas exceptionnel où une autorité

publique est investie d’un mandat légal l’habilitant à agir contre les mesures qu’elles estiment

illégales (cas de déféré préfectoral), l’intérêt justifie l’exercice du recours. Cet intérêt, dont

l’existence s’apprécie à la date du recours, peut être de diverse nature : moral ou matériel,

individuel ou collectif. En tout état de cause, il doit être personnel, légitime et pertinent. La

première de ces exigences fait obstacle à ce qu’une personne agisse sans mandat pour le

compte d’une autre, ou invoque sa seule qualité de citoyen, de consommateur ou d’élu pour

contester la légalité d’un acte. La nécessité d’un intérêt légitime s’oppose à ce qu’un recours

vise à sauvegarder une situation irrégulière ou immorale. Il est enfin nécessaire que la qualité

en laquelle agit le requérant soit en rapport avec la décision litigieuse. En outre l’intérêt doit

être direct et certain, c’est à dire directement et certainement lésé par la décision attaqué.

En tant que personnes morales, les groupements sont recevables à se pourvoir contre

les mesures affectant leurs intérêts propres (existence, patrimoine, activité, conditions de

fonctionnement) ainsi qu’à demander la réparation des préjudices matériels et moraux qui

leurs seraient causés. Mais ils peuvent également agir en justice pour défendre l’intérêt

collectif de ceux qu’ils représentent, dès lors que la mesure réglementaire ou individuelle

contestée porte atteinte à cet intérêt collectif.

Les recours doivent être exercés dans un délai de deux mois à compter de la mesure

officielle d’information de la décision litigieuse (art. R. 421-1 du code de justice

administrative). L’exigence d’une mesure officielle d’information comporte des dérogations :

en cas de décision implicite ou lorsque la connaissance de facto de la décision suffit au

déclenchement du délai (théorie de la connaissance acquise).

S’agissant des décisions réglementaires, c’est par leur publication ou affichage que le

délai est déclenché, à l’égard de tous intéressés. S’agissant des décisions individuelles, le

délai est déclenché, à l’égard du destinataire, par la notification qui lui est faite de la décision ;

et à condition que cette notification mentionne tant l’existence et la durée du délai, que les

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recours qui peuvent être exercés contre la décision (art. R. 421-5 du code de justice

administrative).

Ce délai est un délai franc : ne sont comptés ni le jour du déclenchement du délai, ni

celui auquel le délai cesse de courir.

Le délai de recours peut être interrompu par trois événements, que l’on peut

additionner mais qui ne peuvent chacun jouer qu’une fois : l’existence d’un recours

administratif gracieux ou hiérarchique ; l’exercice d’un recours devant une juridiction

incompétente ; une demande d’aide juridictionnelle.

Le code de justice administrative prévoit des délais spéciaux d’une autre durée en

matière d’élections politiques, d’élections du maire et des adjoints, en matière d’installations

classées ou dans le contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière.

Le délai de recours peut aussi être plus long : délai de trois mois à Madmouzou,

Papeete et Nouvelle-Calédonie et délai supplémentaire de distance : un mois supplémentaire

pour les personnes demeurant dans un département ou un territoire d’outre-mer, lorsque la

juridiction est en métropole (ou inversement) ; et deux mois supplémentaires pour ceux qui

demeurent à l’étranger.

Deux catégories d’actes sont insusceptibles de recours : les actes de gouvernement et

les mesures d’ordre intérieur.

Les actes de gouvernement sont des actes politiques en raison des matières dans

lesquelles ils interviennent. Il s’agit d’une part des actes de droit interne qui se rattachent aux

rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels, et d’autre part des actes de droit

international qui se rattachent aux rapports de l’Etat français avec des Etats étrangers ou des

organisations internationales.

Les mesures d’ordre intérieur comprennent essentiellement des mesures de gestion et

de discipline interne des établissements militaires, pénitentiaires et scolaires, considérées

comme d’une importance trop faible pour pouvoir être soumises au contrôle du juge

administratif. Toutefois, le juge accepte de connaître de ces mesures qui auraient des effets

sensibles sur les droits et libertés protégés ou sur une situation statutaire.

Seuls les pourvois en cassation devant le Conseil d’Etat font l’objet d’une procédure

préalable d’admission (art. L. 822-1 du code de justice administrative). Cette procédure

permet d’écarter, au terme d’une procédure juridictionnelle, et sans instruction, les pourvois

irrecevables ou ne reposant sur aucun moyen sérieux.

La forme de la requête est libre mais elle doit être écrite et rédigée en français. Elle

indique les éléments propres à identifier son auteur (nom, domicile) et l’objet du recours

(exposé des faits, des moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge).

Il n’existe aucune obligation quant au format de la requête, ni quant à son volume, ni

quant à l’utilisation de la dactylographie ou de procédés reprographiques. La seule exigence

12

de la jurisprudence quant à la présentation matérielle concerne la signature des requêtes, soit

par le requérant lui même, soit par son mandataire.

Ces conditions de recevabilité peuvent être régularisées dans le délai de recours si la

requête initiale n’y répond pas.

La dématérialisation des procédures devant les juridictions administratives fait

actuellement l’objet de deux expérimentations.

L’une a pour objectif de permettre aux différentes parties à un litige (soit environ un

million de personnes) de suivre, en temps réel, l’avancement et l’état de leur affaire (soit à

terme un stock de 300 000 dossiers répertoriés) à partir du réseau internet.

Quant aux téléprocédures, leur expérimentation a été rendue possible par le décret

n°2005-222 du 10 mars 2005 relatif à l’expérimentation de l’introduction et de la

communication des requêtes et mémoires et de la notification des décisions par voie

électronique. Avec l’accord préalable des parties, les requêtes, les mémoires, les pièces et les

décisions prises pour l’instruction des affaires sont notifiés aux parties ou à leur mandataire

par voie électronique.

Le décret est complété par un arrêté du ministre de la justice qui précise, sur

proposition du président de chaque juridiction, le périmètre de l’expérimentation ; il s’agit,

pour le Conseil d’Etat, du contentieux fiscal. Cette expérimentation est prévue jusqu’au 31

décembre 2009.

Les parties peuvent ensuite suivre l’état d’avancement de leur dossier contentieux

grâce à l’outil informatique « Sagace. » Le système assure la confidentialité nécessaire au

moyen d’un identifiant et d’un mot de passe transmis à l’avocat ou directement au requérant si

celui a choisi de ne pas être représenté.

2004.

Devant les tribunaux administratifs (art. R. 431-2 du code de justice administrative), le

ministère d’avocat est imposé dans les matières de plein contentieux, à savoir essentiellement

les contentieux à objet pécuniaire ou de caractère contractuel. Les autres contentieux sont

implicitement exclus de la règle de la représentation obligatoire. Devant les cours

administratives d’appel (art. R. 811-7 du code de justice administrative), l’obligation de

ministère d’avocat est la règle (seules exceptions : contentieux d’excès de pouvoir en matière

de fonction publique et contentieux des contraventions de grande voirie).

Devant les tribunaux comme devant les cours, l’Etat est dispensé d’avocat.

13

Le principe de la représentation obligatoire est plus étendu devant le Conseil d’État : il

est ainsi la règle en cassation (sauf quelques exceptions : ex, le contentieux de l’aide sociale).

En matière d’excès de pouvoir en premier et dernier ressort, le ministère d’avocat n’est pas

obligatoire.

Si l’absence d’avocat est sanctionnée par l’irrecevabilité, le juge doit, en principe,

demander la régularisation d’un défaut constaté en ce domaine.

Les frais du procès administratif peuvent être pris en charge par l’aide juridictionnelle,

qui est accordée, sous condition de ressources, par les bureaux d’aide juridictionnelle établis

au siège de chaque tribunal de grande instance et du Conseil d’Etat dès lors que la requête

paraît sérieuse.

Les décisions des bureaux d’aide juridictionnelle ne sont susceptibles de recours que

devant le président du tribunal administratif, de la cour administrative d’appel ou du président

de la section du contentieux du Conseil d’Etat.

La rétribution versée à l’auxiliaire de justice par l’Etat est, en cas d’aide totale,

exclusive de toute autre rémunération, et, en cas d’aide partielle, variable selon la proportion

de l’aide attribuée en fonction des ressources du requérant. Cette aide dispense son

bénéficiaire de faire l’avance des frais de procédure.

En vertu des articles R. 741-12 et R. 776-1 du code de justice administrative, le juge

peut infliger à l’auteur d’une requête qu’il juge abusive une amende dont le montant est laissé

à l’appréciation du juge en fonction de la nature et de la gravité de l’abus, sans toutefois

pouvoir excéder 3 000 euros. Cette amende ne peut être prononcée qu’à l’occasion d’une

procédure juridictionnelle. Dans les faits, elle demeure exceptionnelle.

Les règles de la procédure administrative contentieuse sont d’abord l’oeuvre du juge

administratif, à travers la consécration, d’une part, des règles générales de la procédure,

comme celle de la régularité de la composition des juridictions, notamment au regard du

principe d’impartialité, et, d’autre part, des principes généraux de procédure, dont certains

sont des principes généraux du droit, comme le caractère contradictoire de la procédure (les

principes généraux ne peuvent être écartés que par la loi).

Ces principes s’enrichissent, depuis plusieurs années, de l’influence de la Convention

européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en particulier

de son article 6, et du droit communautaire. Ils sont aussi soumis à la protection du Conseil

constitutionnel, qui a consacré au rang de principe de valeur constitutionnelle, tant le principe

du respect des droits de la défense, que son corollaire, le principe du contradictoire.

La procédure contentieuse administrative est essentiellement écrite ; elle est par

ailleurs inquisitoriale (le juge maîtrise le déroulement du procès et dirige l’instruction).

14

La formalisation de ces règles dans le code de justice administrative relève du pouvoir

réglementaire, à qui il appartient à titre principal d’élaborer les règles de la procédure

juridictionnelle administrative, le législateur fixant les règles de procédure garantissant les

libertés.

La prévention de la partialité incombe tant aux membres de la juridiction concernés,

qui peuvent spontanément s’abstenir de siéger et demander à être remplacés (art. R. 721-1 du

code de justice administrative), qu’à la partie à l’instance qui peut demander la récusation du

magistrat s’il existe « une raison sérieuse de mettre en doute son impartialité » (art. L. 721-1

du même code).

La demande de récusation doit intervenir avant la fin de l’audience, à l’initiative de la

partie elle-même ou de son mandataire muni d’un pouvoir spécial. Cette demande, adressée

au greffe de la juridiction, doit, à peine d’irrecevabilité, indiquer avec précision les motifs de

la récusation et être accompagnée des pièces propres à la justifier. Le membre de la juridiction

visé par la demande de récusation fait connaître ses observations avant qu’il ne soit statué sur

cette demande.

La jurisprudence est venue préciser les situations pouvant remettre en cause

l’impartialité d’un juge. C’est par exemple le cas, lorsqu’un organisme ou un agent ayant pris

une position sur une question prend une décision, a fortiori un jugement, sur la même

question ; il en est de même si un agent public a un intérêt particulier dans une affaire au sujet

de laquelle il doit prendre une décision. Si un juge ne peut participer au jugement d’une

décision dont il est l’auteur, l’auteur d’une plainte ne peut pas davantage participer au

jugement rendu à la suite du dépôt de celle-ci.

Si tous les moyens doivent en principe être présentés dans le délai de recours, le

requérant reste recevable à présenter des moyens nouveaux au-delà de ce délai dès lors qu’ils

se rattachent à une « cause juridique » qui est au fondement d’un ou plusieurs moyens

développés dans le délai du recours contentieux. Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, il

existe deux « causes juridiques » : la légalité interne et la légalité externe.

Il existe certains régimes dérogatoires à ces règles, comme par exemple en matière

d’impôts.

Constituent également une exception, les moyens d’ordre public qui, dès lors que la

requête est recevable, peuvent être soulevés à tout moment de la procédure à raison de leur

nature et de leur importance.

L’intervention d’un tiers peut être volontaire ou contrainte.

Par le biais de l’intervention volontaire, un tiers peut appuyer les conclusions de l’une

des parties originaires.

L’intervention forcée vise quant à elle à prévenir la succession dans le temps de procès

que pourrait faire surgir la solution qui sera donnée à un litige en cours.

15

Elle vise donc à prévenir la tierce opposition qui permet à une personne de remettre en

cause un jugement qui, prononcé dans une instance dans laquelle elle n’a été ni présente ni

représentée, préjudicie à ses droits.

L’une des spécificités les plus marquées des juridictions administratives françaises

tient à ce qu’il n’existe pas en leur sein un ministère public, en tant que ce terme désigne un

parquet hiérarchisé habilité à donner des instructions à des procureurs eux-mêmes appelés à

requérir.

Devant les juridictions administratives, existe en revanche un rapporteur public auquel

il revient non de requérir mais de présenter des conclusions, selon sa conscience, à titre

individuel et en toute indépendance, sous forme d’une analyse de toutes les questions que

présente à juger une requête. Après avoir résumé les circonstances de fait de l’affaire et

exposé les règles de droit applicables, le rapporteur public exprime son opinion personnelle

sur les solutions qu'appelle le litige.

Etant membre à part entière de la formation appelée à connaître du litige, le rapporteur

public n’a pas la qualité de partie à l’instance. Il est donc placé dans une situation différente

de celle du ministère public devant les juridictions judiciaires.

Plusieurs pays européens connaissent des institutions assez comparables au rapporteur public

français.

Il existe aux Pays-Bas un avocat général près la Cour suprême qui fait office de juridiction de

cassation pour les affaires civiles, pénales et fiscales. Ce magistrat indépendant et impartial

rend ses conclusions sur l’affaire après avoir analysé les arguments juridiques.

Au sein du Conseil d’Etat belge, l’Auditorat existe également et est chargé d’instruire les

dossiers, d’en établir un rapport et comme le rapporteur public français de donner un avis oral

lors de l’audience. L’auditorat belge en diffère néanmoins dans sa composition puisque

l’auditeur général est épaulé par 80 auditeurs hiérarchisés par grade : auditeur général adjoint,

chef de section, premier auditeur ou auditeur adjoint.

Au sein du Conseil d’Etat grec, il n’existe pas à proprement parler de rapporteur public

similaire au modèle français mais le rapporteur y joue un rôle similaire en rendant un rapport

où il ne se contente pas seulement d’exposer les éléments du litige, mais exprime également

son avis, tant sur la recevabilité du recours que sur le bien fondé de celui-ci.

Enfin, l’avocat général près la Cour de justice des communautés européennes est lui aussi

largement inspiré du rapporteur public français. Comme lui, il est appelé à se prononcer au

terme de l’audience publique pour chaque cas soumis devant la Cour. Il lui est demandé de se

prononcer en toute objectivité sur les circonstances de faits de l’espèce dont la Cour a à

connaître ainsi que sur les règles de droit applicables et les solutions qu’appelle le litige.

Le procès peut prendre fin avant le jugement lorsqu’interviennent des incidents de

procédure. Ils sont variés et peuvent être classés en trois catégories :

16

– l’acquiescement, c’est à dire la reconnaissance par le défendeur des prétentions du

demandeur ;

– le désistement, c’est-à-dire l’acte par lequel le requérant renonce totalement ou

partiellement à ses prétentions ;

– le non-lieu, qui résulte soit de la disparition de l’objet de la requête, soit d’une validation

législative justifiée par un impérieux motif d’intérêt général, soit du décès du requérant ou

de la dissolution de la personne morale requérante.

L’article R. 611-1 du code de justice administrative prévoit que la requête et les

mémoires, déposés ou adressés au greffe, sont communiqués aux parties. Le greffe doit

communiquer aux parties la requête et son ampliatif, ainsi que les premières observations des

défendeurs, quel que soit leur contenu, avec les pièces jointes. Toutes les autres productions

des parties ne sont obligatoirement communiquées que si elles contiennent des éléments

nouveaux.

En contentieux administratif comme dans les procès privés, la charge de la preuve

pèse sur le demandeur. Toutefois, ce principe connaît des atténuations en contentieux

administratif, notamment lorsque les éléments de preuve sont entre les mains de

l’administration ou, en matière de responsabilité, dans les hypothèses de présomptions qui

dispensent le requérant d’établir la faute qu’il allègue et obligent l’administration à prouver

qu’elle n’a commis aucune faute.

Compte tenu du caractère inquisitorial de la procédure, le juge administratif, qui

dispose d’importants pouvoirs d’instruction, contribue en réalité assez largement à

l’établissement des faits. Au besoin, il peut imposer la communication de documents ou

procéder lui même à certaines investigations en examinant directement des actes ou

documents, en visitant des lieux, en procédant à des auditions ou à des expertises.

L’article L. 6 du code de justice administrative consacre le principe selon lequel « les

débats ont lieu en audience publique ». Toutefois, le juge peut, à titre exceptionnel, décider le

huis clos « si la sauvegarde de l’ordre public ou le respect de l’intimité des personnes ou de

secrets protégés par la loi l’exige » (art. L. 731-1 code de justice administrative).

Les débats commencent de la même façon au Conseil d’Etat et dans les juridictions

subordonnées par l’exposé du rapport établi par un membre de la formation de jugement ou

par le magistrat jugeant seul qui précise dans quel état l’affaire se présente à juger. Ce rapport

récapitule les prétentions du requérant et le relevé des échanges de mémoires. Au Conseil

d’Etat seuls les avocats des parties sont ensuite admis à présenter des observations orales.

Devant les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, les parties peuvent

présenter en personne ou par ministère d’avocat des observations orales à l’appui de leurs

conclusions écrites. Le requérant parle en premier et le défendeur en dernier. Les observations

17

orales ne peuvent contenir de moyens ni d’exceptions qui ne figurent dans l’argumentation

écrite présentée par les parties antérieurement à l’audience.

Les étrangers peuvent demander à être assistés d’un interprète.

Le juge peut entendre les agents de l’administration compétente ou demander des

éclaircissements à toute personne présente dont l’une des parties souhaiterait l’audition. Le

rapporteur public prend la parole pour présenter les questions que l’affaire présente à juger,

exposer les circonstances de fait de l’espèce ainsi que les textes et règles de droit applicables

puis formuler son opinion sur les solutions qu’appelle le litige.

Quelques jours avant l’audience, les avocats peuvent demander au rapporteur public

de leur communiquer le sens général de ses conclusions. Ils peuvent ainsi apprécier si, lors de

l’audience, ils se borneront à s’en remettre à leurs conclusions écrites ou s’ils préfèreront

faire une intervention orale. Après que le rapporteur public se soit exprimé, les avocats des

parties peuvent s’ils l’estiment nécessaire et selon leur choix répondre oralement aux

conclusions prononcées par ce membre de la juridiction ou produire un document écrit appelé

« note en délibéré » dont les juges prendront connaissance immédiatement et viseront à

l’appui de leur décision.

L’affaire est « délibérée hors la présence des parties » (art. R. 741-1 du code de justice

administrative). Les membres de la formation de jugement prennent part au délibéré, en

participant activement à la délibération et en votant sur la solution à apporter au litige. Devant

les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, le rapporteur public n’est pas

présent lors du délibéré. La règle applicable au Conseil d’Etat est un peu différente dès lors

que le rapporteur public est autorisé à être présent lors du délibéré dès lors qu’aucune des

parties ne fait savoir qu’elle s’y oppose. Si le rapporteur public est effectivement présent au

délibéré devant le Conseil d’Etat, il n’y participe pas. Il ne lui est par exemple pas permis de

prendre la parole. Peuvent en outre être présents lors du délibéré le greffier d’audience ou,

dans le cas du Conseil d’État ou d’une juridiction spécialisée, le secrétaire ainsi que d’autres

magistrats de la même juridiction ou de juridictions différentes, françaises ou étrangères. Ils y

assistent alors en qualité d’auditeurs.

Le juge doit examiner chacun des moyens dont il est saisi et y répondre dans les motifs

de sa décision dans le respect de deux principes : le principe d’évidence et l’économie des

moyens.

Les décisions de justice doivent, en l’absence de dispositions législatives contraires,

être toujours motivées. Les ordonnances du juge des référés n’échappent pas à ce principe.

Mais, si le juge est tenu, en principe, de répondre à tous les moyens, exception faite de ceux

qui sont inopérants, il n’est pas tenu de répondre à tous les arguments développés à l’appui de

ces moyens ou de statuer sur la valeur probante de chacun des documents ou attestations

18

produits à l’appui de la requête. La solution apparaîtra évidente dès lors qu’elle découle

logiquement des motifs de la décision.

Le principe de l’économie des moyens permet au juge de ne retenir qu’un seul moyen

pour prononcer l’annulation d’une décision administrative alors même que plusieurs des

moyens soulevés dans la requête seraient fondés.

Il est certains cas pour lesquels la motivation peut demeurer très sommaire (décisions

de non-admission des pourvois en cassation, ordonnances des juges de référés).

Le contrôle de la légalité d’un acte ou d’une action de l’administration s’opère en

référence à un ensemble hiérarchisé et complexe de normes écrites ou non écrites et parmi

lesquelles on trouve des règles de droit interne (Constitution et principes de valeur

constitutionnelle, lois, principes généraux du droit, règlements administratifs) ainsi que des

règles issues du droit communautaire (traités, droit communautaire dérivé, principes généraux

du droit communautaire) et des conventions internationales, notamment la Convention

européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. En droit

interne, la Constitution prime sur le droit international ; en revanche, ce dernier a la primauté

sur la loi, même postérieure.

Tel qu’il est interprété et mis en oeuvre par la juridiction administrative, le principe de

légalité comporte des exigences variables. Notamment, il faut tenir compte du fait qu’il

n’exclut pas que les autorités administratives disposent d’une liberté d’action illustrant ce

qu’on appelle leur « pouvoir discrétionnaire ».

Lorsque l’administration dispose d’un choix entre l’édiction d’une décision et

l’abstention de toute décision ou entre deux ou plusieurs décisions de contenu différent mais

tout autant conformes à la légalité, il n’appartient pas au juge de contrôler l’opportunité du

choix opéré par l’administration.

Par ailleurs, l’assujettissement au principe de légalité est plus ou moins rigoureux

selon le contrôle juridictionnel se présente comme un « contrôle normal » ou comme un

« contrôle restreint ». Il sera restreint dans l’hypothèse où la décision dont il s’agit d’apprécier

la légalité a été prise dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire, c’est-à-dire quand doit être

appréciée la légalité de la décision que l’administration a choisie comme la plus opportune.

Dans ce cas, le juge administratif contrôlera si la décision n’est pas entachée d’erreur de fait,

d’erreur de droit ou de détournement de pouvoir, mais le contrôle de la qualification juridique

des faits consistera seulement à censurer les erreurs manifestes d’appréciation. Au contraire,

dans les cas habituels où la décision de l’administration est guidée par des critères légaux et

où le juge exerce donc un contrôle normal, toutes les erreurs dans la qualification juridique

des faits seront censurées.

Dans certaines hypothèses, contrôle normal et contrôle restreint sont exercés selon des

modalités particulières. Ainsi, le contrôle restreint ne comporte pas la recherche d’une erreur

manifeste d’appréciation lorsque la décision résulte d’une appréciation souveraine de

l’administration (exemple des jurys de concours).

Au contraire, le contrôle normal pourra être approfondi par application de la théorie du

bilan qui permet de confronter les avantages d’une décision à ses inconvénients ; la décision

19

ne sera légale que si elle est adéquatement proportionnée aux faits (exemple de l’appréciation

de la légalité des déclarations d’utilité publique en matière d’expropriation).

Devant les juridictions administratives, les dépens, c’est-à-dire les frais résultant de

l’exécution des mesures d’instruction ordonnées par le juge ou directement liés à leur

exécution, et les frais irrépétibles sont en principe à la charge de la partie perdante.

Mais, le juge peut, en raison des circonstances particulières de l’affaire ou en raison de

l’attitude désinvolte ou dilatoire de la partie au cours de l’instance, décider de faire supporter

tout ou partie des frais et dépens à la partie qui l’emporte.

Enfin, lorsque la partie perdante est insolvable, l’Etat, responsable du bon

fonctionnement de la justice administrative, doit se substituer au débiteur principal des

dépens.

L’article L. 3 du code de justice administrative dispose que « les jugements sont

rendus en formation collégiale, sauf s’il en est autrement ordonné par la loi ». Les jugements

des juridictions subordonnées sont en principe rendus par une formation de trois membres,

mais à tout moment la formation de jugement ou le président de la juridiction peuvent décider

d’inscrire l’affaire au rôle de la juridiction statuant en formation plénière. Au Conseil d’Etat,

les formations de jugement de droit commun sont, soit les sous-sections réunies (avec un

quorum de 5 membres), soit la sous-section jugeant seule des affaires ordinaires (avec un

quorum de 3 membres). Toute affaire peut être renvoyée à deux autres formations, plus

solennelles : la section du contentieux ou l’assemblée du contentieux. Les dérogations

apportées par la loi au principe de la collégialité, sont néanmoins courantes, notamment en

première instance, et concernent principalement le juge des référés, le juge statuant seul sur

les litiges limitativement énumérés par le code de justice administrative, le juge des

contraventions de grande voirie, le président de formation de jugement statuant par

ordonnance mettant fin au litige ou renvoyant l’affaire à une autre juridiction administrative,

le juge de la reconduite à la frontière.

Le principe du secret du délibéré a une double signification : non seulement il impose

aux juges de délibérer hors la présence, tant du public, que des parties et de leurs avocats,

mais il interdit aussi la divulgation, à quelque époque que ce soit et à qui que ce soit, de ce

qu’ont été les discussions et de la façon dont chacun des magistrats s’est prononcé. Par suite,

il entraîne l’irrégularité des jugements mentionnant qu’ils ont été rendus à l’unanimité des

voix ou révélant l’opinion individuelle de chacun des juges.

20

L’article L. 10 du code de justice administrative pose le principe selon lequel « les

jugements sont publics ». Cette publicité est assurée par la lecture publique de la décision,

qui, pour des raisons pratiques, ne s’opère plus par la voie orale mais par l’affichage de la

décision. Celle-ci est, par ailleurs, notifiée aux parties.

Aucun délai n’est donné au greffier pour procéder aux notifications, sauf si la décision

concerne une mesure d’urgence, auquel cas elle doit être notifiée sans délai. En moyenne, la

notification intervient en deux ou trois semaines.

L’autorité de la chose jugée est en principe relative : elle dépend des éléments du

litige, déterminés par les parties, par son objet et par sa cause. Ceci est vrai pour les décisions

de plein contentieux comme pour les décisions sur recours pour excès de pouvoir.

Dans certains cas la chose jugée est revêtue de l’autorité absolue. Il en est ainsi des

jugements prononçant une annulation pour excès de pouvoir dont l’autorité ne se limite pas

aux parties aux litiges mais, l’acte annulé étant censé n’avoir jamais existé, produit des effets

à l’égard de tous.

L’annulation d’un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n’être

jamais intervenu, mais le Conseil d’Etat a récemment (décision du 11 mai 2004) précisé que

le juge peut décider de faire exception à ce principe, dans des cas exceptionnels où le

caractère rétroactif de l’annulation emporterait des conséquences, sur des intérêts publics et

privés, allant nettement au-delà de ce que justifie le respect du principe de légalité. Il peut

alors décider que l’annulation ne prend effet qu’à compter de sa décision ou même qu’elle

prendra effet à une date ultérieure afin de laisser le temps à l’administration d’adopter les

mesures nécessaires pour éviter un vide juridique.

Pendant, longtemps le juge administratif s’est refusé à adresser des injonctions à

l’administration, y compris pour l’exécution de ses décisions. Le seul recours du bénéficiaire

de la décision était d’intenter un nouveau recours contre l’inertie de l’administration. La loi du

8 février 1995 confère désormais aux juridictions administratives la possibilité d’adresser à

l’administration des injonctions de prendre une mesure d’exécution dans un sens déterminé ou

de statuer à nouveau dans un délai déterminé. La juridiction doit être saisie de conclusions en

ce sens. Sont soumis à ce pouvoir d’injonction les personnes morales de droit public ou les

organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public. S’agissant des

particuliers, ces dispositions n’ont pas lieu d’être et le juge administratif s’est reconnu depuis

longtemps un pouvoir d’injonction à leur égard.

Ce pouvoir d’injonction est assorti d’une possibilité d’astreinte. Celle-ci doit être

demandée, sauf devant le Conseil d’Etat qui peut la prononcer d’office, et qui bénéficie par

21

ailleurs de l’appui d’une cellule spécifiquement chargée de suivre l’exécution de ses

décisions.

La loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 a

renforcé les moyens mis à la disposition de la juridiction administrative afin de réduire les

délais de jugement. Des contrats d’objectifs ont été conclus entre le Conseil d’Etat et les cours

administratives d’appel qui prévoient l’augmentation de 60 % du nombre de magistrats entre

2003 et 2007, le renforcement de l’effectif des greffes et des assistants de justice afin de voir

doubler le nombre d’affaires jugées par an.

Un recours en responsabilité de la puissance publique pour dépassement du délai

raisonnable, effectif au sens de la jurisprudence européenne, est par ailleurs ouvert au

compétence du Conseil d’Etat.

La compétence au sein de l’ordre administratif est déterminée en fonction d’un double

critère. Le critère matériel (domaine de la décision administrative contestée ou type de recours

exercé contre elle) permet de désigner la catégorie de juridiction administrative compétente

pour connaître d’un recours. Si plusieurs juridictions identiques sont envisageables, le critère

territorial s’exerce.

Selon le critère matériel, la juridiction administrative de droit commun en premier

ressort est le tribunal administratif. Si la juridiction administrative d’appel de droit commun

demeure théoriquement le Conseil d’Etat, les cours administratives, qui ne bénéficient en

droit que d’une compétence d’attribution, sont, dans les faits, le plus souvent compétentes.

Constituent notamment, des exceptions à cette répartition selon le critère matériel, les

actes pris par un organe à compétence nationale, les litiges d’ordre individuel des

fonctionnaires nommés par décret du président de la République, les recours en matière

d’élections régionales et européennes, ainsi que, dans l’intérêt d’une bonne administration de

la justice, les actes dont le champ d’application dépasse le ressort d’un seul tribunal ; ils

ressortissent en premier et dernier ressort de la compétence du Conseil d’Etat. Celui-ci est le

seul juge en matière de cassation.

Si aucune juridiction d’attribution n’est compétente en premier ressort en vertu d’un

texte spécial, le tribunal administratif territorialement compétent est, en principe, celui dans le

ressort duquel siège l’autorité dont l’acte ou l’action est attaqué, ou, par exception,

notamment en matière contractuelle, en vertu d’une clause conventionnelle déterminée par les

parties. La cour administrative d’appel territorialement compétente est celle dans le ressort de

laquelle le tribunal administratif auteur du jugement attaqué a son siège.

22

Une partie au procès de première instance non satisfaite par le jugement du tribunal

administratif peut faire appel de ce jugement dans un délai de deux mois à compter de la

notification de la décision. Sauf cas de dispense particulière, la requête en appel doit être

présentée par ministère d’avocat. Les cours administratives d’appel sont le plus souvent juges

d’appel des tribunaux administratifs. Toutefois, le Conseil d’État est juge d’appel pour les

litiges relatifs aux élections municipales et cantonales, les recours en appréciation de légalité

ou encore pour les décisions prises par le juge des référés ordonnant des mesures nécessaires à

la sauvegarde d’une liberté fondamentale.

Pour certains types de litiges, limitativement énumérés par le code de justice

administrative, il n’existe pas d’appel et la seule possibilité de contestation du jugement est le

pourvoi en cassation devant le Conseil d’État. En tant que juge de cassation, le Conseil d’Etat

ne rejuge pas l’affaire. Il se contente de vérifier le respect des règles de procédures et de

veiller à la bonne application des règles de droit par les juridictions inférieures.

Des procédures particulières permettent de demander au juge des référés, dans un délai

plus ou moins rapide, des mesures provisoires ou conservatoires tendant à sauvegarder les

droits du requérant.

La loi distingue nettement lorsque le juge des référés statue en urgence - l’urgence

devant alors être établie par le demandeur pour que le juge prononce sous quelques jours une

mesure provisoire (référé-suspension, référé-liberté ou référé conservatoire) - et lorsqu'il

statue dans le cadre de référés que l'on peut qualifier d'ordinaires (référé-constat, référéinstruction

ou référé-provision). Le juge des référés est, au sein de chaque juridiction, un

magistrat qui statue seul. Plus précisément, il s'agit du président du tribunal administratif ou

de la cour administrative d’appel ou un magistrat expérimenté qu'il désigne pour assurer les

fonctions de juge des référés. Au Conseil d’Etat, sont juges des référés le président de la

section du contentieux ainsi que les conseillers d’Etat qu’il désigne à cet effet.

Le référé-suspension permet d’obtenir, en cas d’urgence, la suspension de l’exécution

d’une décision administrative jusqu’à ce qu’un juge ait statué sur la légalité de cette décision.

Le requérant doit démontrer qu’il y a un doute sérieux sur cette légalité. Le juge des référés se

prononce dans un délai variant de 48 h à un mois ou plus en fonction de l’urgence.

Le référé-liberté permet d’obtenir du juge des référés toutes mesures nécessaires à la

sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle l’administration aurait porté atteinte de

manière grave et manifestement illégale. Le juge se prononce alors dans un délai de 48 h.

Le référé-conservatoire permet de demander au juge toute mesure utile avant même

que l’administration ait pris une décision. La mesure demandée doit être nécessaire et ne doit

23

pas aller à l’encontre d’une décision administrative existante. Le juge se prononce dans un

délai variant de quelques jours à un mois.

Il existe d’autres types de référés pour lesquels la condition d’urgence n’est pas

requise : le référé constat qui permet d’obtenir la désignation d’un expert pour constater

rapidement des faits susceptibles d’être la cause d’un litige devant la juridiction ; le référé

instruction qui permet d’ordonner une expertise ou toute autre mesure d’instruction, même en

l’absence de toute décision administrative ; le référé provision qui permet de demander une

avance sur une somme due par l’administration.

Outre les référés précédemment décrits, il existe des procédures d’urgence spécifiques

à certains contentieux. En matière fiscale par exemple, le référé fiscal permet d’attaquer un

refus opposé par l’administration à une demande de sursis de paiement formée en cas de

contestation d’une imposition. Le référé audiovisuel permet au président du Conseil supérieur

de l’audiovisuel de demander au président de la section du contentieux du Conseil d’Etat

d’ordonner aux sociétés du secteur de l’audiovisuel de se conformer à leurs obligations.

En matière de contrats, la procédure de référé précontractuel permet de demander au

juge de sanctionner les manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence

s’imposant en matière de passation des marchés publics et de délégation de service public. La

procédure de contestation des arrêtés de reconduite à la frontière est une procédure d’urgence

permettant aux étrangers de poursuivre et, le cas échéant, d’obtenir dans les plus brefs délais,

l’annulation des arrêtés préfectoraux prescrivant leur reconduite à la frontière en raison de

l’irrégularité de leur situation sur le territoire français.

Enfin, il existe également des régimes spéciaux de suspension des actes administratifs

subordonnés à la seule condition d’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de l’acte en

cause et institués au profit du préfet dans le cadre du contrôle des actes des collectivités

locales ainsi que de diverses autorités publiques.

Le droit administratif français a privilégié le contrôle de l’administration par le juge ;

il a donc moins développé la procédure administrative non contentieuse. Mais

l’encombrement des juridictions et une approche plus démocratique des relations entre

l’administration et les citoyens ont conduit à une multiplication des procédures spéciales de

recours administratifs, dont certains ont été érigés en préalable obligatoire à la saisine du juge.

24

Les recours administratifs de droit commun sont le recours gracieux adressé à l’auteur

de l’acte attaqué et le recours hiérarchique adressé au supérieur hiérarchique de l’auteur de

l’acte attaqué. Les recours administratifs spéciaux sont prévus par les textes et concernent par

exemple les réclamations préalables facultatives ou obligatoires en matière de contributions et

recouvrement de créances publiques, d’ordres professionnels, de professions réglementées, de

discipline des militaires.

Le médiateur de la République et ses délégués peuvent être saisis, pour règlement

amiable, des différends entre l’administration et les particuliers. S’il ne dispose pas d’un

pouvoir de décision, il peut formuler des recommandations à l’égard de l’administration.

Dans la même logique, des autorités administratives indépendantes disposent, dans

certains secteurs d’activité particuliers, d’un pouvoir d’investigation et de la possibilité de

formuler des avis ou des recommandations aux pouvoirs publics. Certaines d’entre elles

bénéficient d’un pouvoir de nature réglementaire, et beaucoup sont habilitées à prendre des

décisions individuelles, créatrices de droits et d’obligations à l’égard des personnes qu’elles

concernent, ainsi qu’à infliger des sanctions.

Une partie de l’activité de ces commissions s’apparente à une activité juridictionnelle :

il en est notamment ainsi lorsque ces autorités usent, par le biais d’interdictions d’exercer ou

d’amendes d’un montant parfois très élevé, de leur pouvoir de sanction, lequel est comparable

à celui des juridictions. Les recours contre les décisions de ces autorités sont portés devant les

juridictions administratives ou judiciaires.

La conciliation, la transaction et l'arbitrage sont des modes de règlement des litiges qui

ont moins de place dans le contentieux administratif que dans les litiges de droit privé. Mais la

multiplication de contentieux portant sur des sommes peu importantes, comme en matière de

refus du concours de la force publique, ou portant sur l'application de contrats, comme en

matière de travaux publics, appelle un développement de ces modes de règlement des litiges.

La conciliation peut être d’origine conventionnelle ou légale. Certains contrats,

essentiellement des marchés publics, peuvent prévoir qu'un différend éventuel sera soumis à

une personnalité locale comme le préfet ou le directeur départemental de l'équipement ou

encore à un organisme collégial comme le conseil de l'ordre des architectes. La phase de

conciliation est alors un préalable obligatoire avant de saisir le juge.

L’article L.211-4 du code de justice administrative prévoit une compétence générale

de conciliation au profit des tribunaux administratifs. Mais cette disposition est peu utilisée,

compte tenu de la nature même du contentieux administratif et du fait qu’en matière

contractuelle il existe déjà un mécanisme de règlement amiable des conflits auprès des

comités de règlement amiable des marchés.

Le droit de transiger est reconnu aux personnes de droit public pour régler leurs litiges.

La plupart du temps, les transactions qu'elles signent avec des personnes privées constituent

des contrats de droit privé et échappent à la compétence du juge administratif. Le juge

administratif vérifie toutefois si une transaction ne méconnaît pas une règle d'ordre public

25

Par contre, les personnes de droit public sont soumises à une interdiction de principe

de recourir à l’arbitrage. Seule la loi peut lever cette interdiction dans certains cas (art. L.311-

6 du code de justice administrative) et, lorsque ce recours à l’arbitrage est autorisé, il est

facultatif. Les parties à un litige ne peuvent décider d'y recourir que par un compromis

d'arbitrage et non par une clause compromissoire. En l’absence de dispositions particulières,

les procédures d’arbitrage impliquant des personnes publiques obéissent aux règles du droit

commun. La sentence arbitrale régulièrement prononcée a autorité de la chose jugée. Elle est

susceptible d’appel devant la cour administrative d'appel.

2007 205,49 33,03 0,44 11,91 250,44 6 271 334 700

2008 217,44 35,65 0,38 12,47 265,87 6 519 355 200

Comme l’indique le tableau ci-dessus, pour les années de référence considérées, le budget

moyen affecté à la justice est d’environ 6 milliards et demi d’euros (6,27 en 2007 ; 6,52 en

2008), et représente 1,84% du budget de l’État (1,87% en 2007 ; 1,84% en 2008). La justice

administrative constitue une part relativement modeste du budget de la justice (3,99% en 2007

; 4,09% en 2009), et encore plus faible du budget général (0,07%), même si son budget a

progressé de 6,16% entre 2007 et 2008.

26

Magistrats affectés au contrôle de

l’administration

-

955 soit 93

%

123 soit

56 %

123 soit

56 %

La loi du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice a permis

aux juridictions administratives de recruter des assistants de justice à temps partiel qui

apportent leur concours aux tâches juridictionnelles des magistrats. Les assistants de justice

sont présents dans l’ensemble des tribunaux et cours d’appel de la juridiction administrative.

Il y a approximativement un assistant de justice par chambre. En 2009 au Conseil d’État, il y

avait 31 assistants de justice affectés à la section du contentieux.

Ces assistants sont recrutés sur contrat pour une durée de 2 ans. Ils sont employés à

mi-temps et doivent effectuer 720 heures de travail sur l’année, soit 60 heures par mois. Les

assistants sont des étudiants en droit titulaires d'un diplôme sanctionnant quatre années

d’études juridiques universitaires (Bac+4).

Il existe aussi des assistants du contentieux, qui sont pour la plupart des fonctionnaires

issus des greffes et qui contribuent aussi à la mise en oeuvre du dispositif d’aide à la décision.

Par ailleurs, au Conseil d’Etat, 7 agents affectés au service de recherches juridiques

assistent les magistrats dans les recherches nécessaires à l’instruction de leurs dossiers, et

élaborent, à destination de l’ensemble des juridictions de l’ordre administratif, des outils de

27

Effectifs en activité dans le

corps

990 1019 219 219

diffusion de l’information contentieuse (fascicules de jurisprudence, revues de presse

juridique, veille juridique).

Outre la documentation dématérialisée, la bibliothèque du Conseil d’Etat bénéficie

d’un fonds riche d’environ 60 000 volumes et quelques 250 abonnements à des périodiques,

portant principalement sur les différents domaines du droit public. Un système de prêts entre

bibliothèques permet de compléter les ressources documentaires dans les autres domaines,

notamment en matière de droit privé.

Chaque juridiction bénéficie également de son propre service de documentation.

Chaque agent du Conseil d’Etat bénéficie d’un poste informatique fixe, et chaque

magistrat d’un ordinateur portable ; tous sont connectés à la fois au réseau interne (un pour le

Conseil d’Etat et un pour les cours administratives d’appels et tribunaux administratifs) et au

réseau internet. Profitant de la rénovation de ses salles, le Conseil d’Etat a entrepris une

démarche d’adaptation des salles de réunions à l’utilisation d'ordinateurs portables.

L’ensemble des tâches de gestion, et une part croissante du travail juridictionnel (logiciels de

gestion des dossiers, d’aide à la rédaction des décisions, bases de données juridiques internes

et externes au Conseil d’Etat, développement des procédures dématérialisées) s’effectuent

grâce à l’outil informatique.

Plusieurs postes en libre accès offrent une connexion permanente aux sites des

principaux éditeurs juridiques privés français.

Le Conseil d’Etat possède un site internet quotidiennement mis à jour pour la diffusion

des principales décisions contentieuses rendues. Les études ainsi que les rapports publics du

Conseil d’Etat font l’objet d’une mise en ligne sur ce site, qui offre également, sous la forme

de fiches techniques, une aide pratique aux justiciables qui désirent saisir la justice

administrative. Le site Internet du Conseil d’Etat propose également de nombreuses vidéos de

présentation de ses activités et une visite en ligne du Conseil d’Etat.

Chaque juridiction de l’ordre administratif possède une page internet, reliée au site

internet du Conseil d’Etat, mais accessible à partir de tout moteur de recherche.

28

Affaires

enregistrées

9 627 10 250 26 554 27 232 170 014 176 234

Affaires

jugées

9973 10 304 25 718 27 235 175 011 183 811

29

Affaires en stock (au

31/12)

8 201 8 149 28 062 28 825 206 676

198

791

Délai moyen de

jugement

10

mois

9,5

mois

1 an 2 mois et 7

jours

1 an 2 mois

et 8 jours

14 mois et 4

jours

12 mois et

29 jours

Taux de satisfaction (1) 22,05 % 22,38 % 24,01 % 24,45 %

30

579

3 424

3 001

17 317

31

Les études et les recherches sur les thèmes relevant de l’économie du droit se

développent, mais elles semblent être principalement tournées vers la façon dont les agents

économiques s’adaptent aux modifications de leur environnement juridique et les effets

économiques des règles de droit dans les pays de tradition romano-germanique.

Si le juge tient compte des conséquences économiques et financières de ses décisions

pour le justiciable, par exemple en modulant leurs effets dans le temps, les principes d’égalité

et d’indépendance qui gouvernent son action l’empêchent de fixer le montant des réparations,

qui doivent être justes et intégrales, en fonction de l’état des finances publiques. Il