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Les sanctions, qu'elles soient pénales ou administratives, ont une fonction essentiellement répressive. C'est l'intention de punir qui distingue la sanction, tout particulièrement la sanction administrative, d'autres mesures procédant de l'autorité publique avec lesquelles elle est quelquefois confondue, telles que des mesures de police ou des mesures de réparation.

Sans doute la sanction a-t-elle souvent, en outre, une fonction de dissuasion, et par là de prévention, mais ce n'est pas l'effet principalement recherché. Dans le doute, par exemple dans l'hypothèse d'un retrait d'agrément, le juge recherche quelle est la finalité essentielle du texte qu'il a à appliquer : une finalité essentiellement répressive caractérise la sanction (CE, 20 décembre 2000, Sté A Conseils Finance), tandis qu'une finalité essentiellement préventive caractérise une mesure de police (CE, 22 juin 2001, Sté Athis). De même, les pénalités fiscales ont été regardées comme des sanctions et non comme de simples réparations en raison de leur finalité essentiellement répressive (CE, avis, Sect., 31 mars 1995, SARL Auto-Industrie Méric ; CE, avis, Sect., 5 avril 1996, Houdmond).

Compte tenu des contraintes, notamment des garanties de fond et de procédure, auxquelles est soumise l'institution d'un dispositif de sanction, il est impératif de s'interroger au préalable sur le but que l'on poursuit réellement. S'il s'agit bien de réprimer un comportement, la sanction pénale et la sanction administrative donneront à l'autorité publique compétente – le juge ou une autorité administrative, laquelle peut être une autorité administrative traditionnelle ou « indépendante » - le pouvoir de priver l'auteur de l'infraction d'un droit ou de mettre à sa charge une obligation, notamment financière.

Les sanctions les plus graves relèvent en principe du droit pénal, mais cette hiérarchie n'est pas absolue : des amendes administratives prévues en matière fiscale, douanière ou de droit de la concurrence peuvent atteindre des montants nettement supérieurs à ceux des amendes pénales les plus courantes. En outre, le régime juridique de la sanction administrative tend à se rapprocher de celui de la sanction pénale, surtout en matière de garanties de procédure. En définitive, c'est la nature de l'autorité publique investie du pouvoir de sanctionner – le juge ou une autorité administrative - qui paraît constituer le critère de distinction pertinent entre sanction administrative et sanction pénale.

Les sanctions pénales

Les développements succincts qui suivent ne portent pas sur la cohérence des sanctions pénales et les moyens de la politique pénale et ne constituent que des éléments d'information. Il est rappelé que tout projet de création d'une sanction pénale doit faire l'objet suffisamment à l'avance d'une consultation du ministère de la justice.

La répartition des compétences entre la loi et le règlement

La Constitution – plus précisément ses articles 34 et 66, son Préambule et les articles 7, 8 et 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen auxquels celui-ci renvoie ainsi que les principes fondés sur ces textes – accorde une très large place à la loi en matière pénale. Aux termes de l'article 34, la loi fixe les règles concernant « la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ».

Le règlement n'est toutefois pas exclu des sources du droit pénal. L'article 111-2 du code pénal rappelle la ligne de partage entre la loi et le règlement : « La loi détermine les crimes et délits et fixe les peines applicables à leurs auteurs. Le règlement détermine les contraventions et fixe, dans les limites et selon les distinctions établies par la loi, les peines applicables aux contrevenants ».

La formulation est succincte. Elle appelle quelques observations et compléments.

• le législateur est seul compétent pour définir la catégorie des contraventions. La compétence réglementaire ne peut s'exercer que dans le cadre tracé par la loi à laquelle il revient de donner une définition générale des contraventions et de déterminer le régime qui leur est applicable. Ainsi, les peines susceptibles d'être encourues sont fixées dans la partie législative du code pénal (art. 131-12 et s. ; 131-40 et s.). D'autre dispositions législatives de ce code définissent les éléments du régime des contraventions (par exemple : les règles relatives à la tentative ou à la complicité – art. 121-4 et s. – ou au concours d'infractions – art. 132-7) ;
• la détermination des contraventions et des peines qui leur sont applicables relève du domaine réglementaire pour autant que ces peines n'emportent pas privation de liberté (CC, décision n° 73-80 L du 23 novembre 1973). La loi n° 93-913 du 19 juillet 1993 a abrogé les dispositions qui prévoyaient, dans l'ancien code pénal, l'emprisonnement en matière contraventionnelle ;
• le « règlement » auquel se réfère l'article 111-2 du code pénal est nécessairement un décret. Selon l'article R. 610-1 du code pénal, le décret qui définit une contravention doit être pris « le Conseil d'État entendu,». En dehors de cette hypothèse, le renvoi au décret au Conseil d'État est le plus souvent imposé par le législateur lorsqu'il y a lieu de prendre des mesures d'exécution de la loi pénale ;
• s'il appartient exclusivement à la loi de prévoir des sanctions pénales en matière criminelle et correctionnelle et au règlement de prévoir des sanctions en matière contraventionnelle, il est possible de renvoyer à une norme inférieure, par délégation de la loi ou du règlement, la définition d'une incrimination. Ainsi, la loi peut-elle se borner à fixer le cadre général de la répression ainsi que les peines applicables et renvoyer au règlement le soin de préciser le champ d'application et les éléments constitutifs de l'infraction. À titre d'exemple, l'article 321-7 du code pénal punit, en matière de ventes d'objets usagés, le fait de ne pas tenir un registre de ces objets dans les conditions prévues par un décret en Conseil d'État. Le Conseil constitutionnel a admis la validité de ce type de renvoi : « Aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'interdit au législateur d'ériger en infraction le manquement à des obligations qui ne résultent pas de la loi » (décision n° 82-145 DC du 10 novembre 1982). Il ne faut toutefois pas mésestimer les risques d'une telle répartition des tâches entre le législateur et le pouvoir réglementaire ;
• l'article R. 610-5 du code pénal prévoit de façon générale que « la violation des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police sont punis de l'amende prévue pour les contraventions de la 1ère classe ». Le champ d'application de ce texte, quoique vaste, est circonscrit aux manquements aux décrets et arrêtés de police. Il y a donc lieu de prévoir une sanction pénale adaptée si l'on envisage de réprimer des manquements à des prescriptions ayant un objet différent ou contenues dans des textes de nature différente. Il en va pareillement, même en matière de police, si l'on envisage une sanction plus sévère qu'une contravention de 1ère classe.
• la procédure pénale, comme il a déjà été noté, figure au nombre des matières dont la loi fixe les règles. Ainsi, il n'appartient qu'au législateur de déterminer les agents ou catégories d'agents habilités à rechercher et constater des infractions pénales (CE, 30 décembre 2003, Union nationale CGT affaires sociales).

Les règles de fond

L'établissement d'une sanction pénale doit respecter plusieurs principes de valeur constitutionnelle : ceux de légalité des délits et des peines, de nécessité et de proportionnalité des peines, de personnalité des peines et de non rétroactivité des lois répressives d'incrimination plus sévère. Les personnes morales, à l'exception de l'État, sont pénalement responsables. Dans sa rédaction en vigueur depuis le 31 décembre 2005, issue de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, l'article 121-2 du code pénal donne à ce principe une portée générale. Ainsi, il n'est plus nécessaire d'insérer une mention expresse dans les dispositions propres à chaque infraction pour que les personnes morales puissent en être jugées pénalement responsables. Il n'en reste pas moins qu'il convient, à l'occasion de la création ou de la modification d'une sanction pénale, de s'interroger sur les conditions de son application aux personnes morales

Le principe de légalité des délits et des peines

Ce principe est issu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, « il en résulte la nécessité pour le législateur de définir les infractions en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l'arbitraire » (décision n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981, loi "Sécurité et liberté"). Le Conseil constitutionnel fonde aussi sur ce principe celui de l'interprétation stricte des dispositions pénales (décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996). Enfin, le Conseil a considéré qu'il résultait des articles 8 et 9 de la Déclaration que « la définition d'une incrimination criminelle et délictuelle doit inclure, outre l'élément matériel de l'infraction, l'élément moral, intentionnel ou non, de celle-ci » (décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999).

Le droit conventionnel européen comporte la même exigence de clarté et de précision des textes (CEDH, 2 août 1984, Malone, série A, n° 82).

On veillera donc à proscrire les incriminations obscures parce que trop peu explicites qui se bornent à prévoir la sanction d'un ensemble de dispositions techniques selon une formule du type « toute infraction aux dispositions du (présent article, chapitre, etc...) est punie de ... ».

On s'attachera de même à proscrire les incriminations trop larges.

Le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de censurer des dispositions imprécises ou obscures. Il a, par exemple, censuré une disposition qui ne désignait pas clairement la personne susceptible de se voir imputer l'infraction (décision n° 84-183 DC du 18 janvier 1985) et des dispositions qui ne définissaient pas assez précisément les éléments constitutifs d'un délit : le délit de malversations en matière de faillite (même décision), le délit d'absence de diligences appropriées du fournisseur d'hébergement sur internet (décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000).

En l'absence de contrôle a priori du Conseil constitutionnel, le juge judiciaire peut être amené à écarter l'application d'un texte imprécis ou obscur. La Cour de cassation a, par exemple, estimé que ne pouvait servir de base à une condamnation pénale l'article 1er du décret du 28 juillet 1988 qui sanctionne sans autre précision « les infractions aux dispositions des arrêtés pris en application de l'article L. 162-38 du code de la sécurité sociale » (Crim. 30 novembre 1992). Lorsque le texte imprécis ou obscur est une disposition législative, le juge pénal n'en contrôle pas la constitutionnalité mais peut l'écarter comme méconnaissant le principe de légalité des délits et des peines qui figure dans des normes internationales comme la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (Crim. 20 février 2001).

Le principe de nécessité et de proportionnalité des peines

Ce principe est aussi fondé sur l'article 8 de la Déclaration de 1789, aux termes duquel « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ». On veillera au respect de ce principe même si le contrôle exercé par Conseil constitutionnel sur ce point est limité à la censure des disproportions manifestes (décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987).

Il est à noter que le Conseil constitutionnel a tiré de ce principe l'interdiction des « peines automatiques » (décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 ).

Le principe de personnalité des peines

En vertu du principe de la personnalité des peines qui découle des articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789, « nul n'est punissable que de son propre fait » (CC, décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999, qui témoigne d'ailleurs d'une certaine souplesse dans la mise en œuvre du principe).

Le principe de non-rétroactivité de la loi pénale

Ce principe, qu'exprime l'article 8 de la Déclaration de 1789 – « nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit et légalement appliquée » - s'applique aux dispositions pénales d'incrimination plus sévère. Il est absolu (décisions n° 92-307 DC du 25 février 1992 ; n° 93-325 DC du 13 août 1993 ; n° 96-377 DC du 16 juillet 1996).

Il est de ce fait interdit de « limiter les effets de la règle selon laquelle la loi pénale nouvelle doit, lorsqu'elle prononce des peines moins sévères que la loi ancienne, s'appliquer aux infractions commises avant son entrée en vigueur et n'ayant pas donné lieu à des condamnations passées en force de chose jugée » (décision n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981).

La procédure pénale

L'article 66 de la Constitution place la sauvegarde de la liberté individuelle de toute personne sous la protection de l'autorité judiciaire. Il s'ensuit que l'intervention du juge dans la procédure pénale ne saurait être ignorée, privée d'effet réel ou réduite d'une manière telle que ne serait pas respectées les dispositions de cet article. C'est ainsi que le Conseil constitutionnel n'a admis la constitutionnalité de dispositions soumises à son examen que parce qu'il a considéré que le parquet étant composé de magistrats, ceux-ci pouvaient tout comme les juges du siège défendre la liberté individuelle en contrôlant la garde à vue (décision n° 93-326 DC du 11 août 1993) ou les recherches d'identité (décision n° 93-323 DC du 5 août 1993).

La liberté individuelle n'est toutefois assurée aux personnes mises en cause que dans la mesure où elle compatible avec les nécessités de la recherche de la vérité. La jurisprudence du Conseil constitutionnel apparaît à cet égard assez pragmatique (décisions n° 93-323 DC du 5 août 1993 ; n° 93-326 DC du 11 août 1993 ; n° 97-389 DC du 22 avril 1997 ;n° 2002-461 DC du 29 août 2002).

Il convient en outre de ne pas porter atteinte aux garanties constitutionnelles ou tirées des conventions internationales, en particulier de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dont bénéficie toute personne susceptible d'être poursuivie pénalement : la présomption d'innocence et le respect des droits de la défense.

La présomption d'innocence

Elle découle de l'article 9 de la Déclaration de 1789. Le Conseil constitutionnel veille à son respect (décisions n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981 ; n° 95-360 DC du 2 février 1995 ; n° 98-408 DC du 22 janvier 1999). Le principe n'est cependant pas absolu.

D'une part, le Conseil constitutionnel a admis une exception sous forme de renversement de la charge de la preuve en matière contraventionnelle (répression des infractions à la réglementation de la vitesse sur les routes) : « Si, en principe, le législateur ne saurait instituer de présomption de culpabilité en matière répressive, toutefois, à titre exceptionnel, de telles présomptions peuvent être établies, notamment en matière contraventionnelle, dès lors qu'elles ne revêtent pas de caractère irréfragable et que les faits induisent raisonnablement la vraisemblance de l'imputabilité » (décision n° 99-411 DC du 16 juin 1999).

D'autre part, le principe de la présomption d'innocence ne fait pas obstacle à ce que l'autorité judiciaire soumette à des mesures restrictives ou privatives de liberté une personne à l'encontre de laquelle existent des indices suffisants quant à la participation à la commission d'un délit ou d'un crime. Mais, dans ce cas, les droits de la défense doivent être assurés.

Le principe du respect des droits de la défense

Il fait partie des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (décisions n° 76-70 DC du 2 décembre 1976 ; n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981 ; n° 93-334 DC du 20 janvier 1994 ; n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000), et son champ d'application s'étend bien au-delà de la procédure pénale. Parmi les applications de ce principe, on citera en premier lieu le caractère contradictoire de la procédure : la personne poursuivie doit avoir accès à la procédure et répondre de l'accusation dont elle fait l'objet (décisions n° 92-307 DC du 25 février 1992 ; n° 99-416 DC du 23 juillet 1999)

Codification

Indépendamment des cas où l'édiction d'une sanction pénale constitue le prolongement d'une législation dont l'objet principal n'est pas d'ordre répressif et où la sanction pénale peut être rattachée à cette législation, la détermination des infractions pénales doit figurer dans le code pénal. Elle n'a pas à figurer dans le code de procédure pénale, sauf si la sanction a pour objet exclusif d'assurer le respect d'une règle de procédure pénale (CE, Avis, AG n° 368 414 du 17 octobre 2002).

Les sanctions administratives

Si le Conseil constitutionnel a admis « qu'aucun principe ou valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction », il a aussitôt ajouté que ce n'est qu'à la condition, « d'une part, que la sanction susceptible d'être infligée (soit) exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l'exercice du pouvoir de sanction (soit) assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis » (décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989).

De son côté, la Cour européenne des droits de l'homme a également admis la validité du procédé de la sanction administrative au regard de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, mais non sans rappeler le nécessaire respect des prescriptions de l'article 6 de celle-ci (CEDH, 21 février 1984, Oztürk c/ R.F.A.).

Il convient d'être attentif, si l'on envisage la création de sanctions administratives, au fait que le régime juridique de ce type de sanctions tend à se rapprocher de celui de la sanction pénale.

Les sanctions administratives qui sont nombreuses : avertissements et blâmes prononcés en matière disciplinaire, amendes, retraits d'avantages, d'agréments ou d'autorisations, fermetures voire suppressions d'établissements ou d'installations, interdictions d'exercer une profession etc. peuvent être regroupées, comme les sanctions pénales, en deux groupes : les sanctions privatives de droit et les sanctions patrimoniales.

La répartition des compétences entre la loi et le règlement

Le principe de légalité des délits et des peines implique que les infractions administratives et les sanctions correspondantes soient prévues par un texte (CC, décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989). Toutefois, comme en matière pénale, ce texte n'a pas, dans tous les cas, à être une loi (CE, Ass., 7 juillet 2004, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales c/ M. Benkerrou). Dans cette affaire, le Conseil d'Etat a jugé que dès lors que le pouvoir réglementaire était compétent pour fixer certaines règles d'exercice d'une profession, il l'était également pour prévoir des sanctions administratives en rapport, par leur objet et leur nature, avec cette réglementation.

Les règles de fond

Les règles de fond applicables aux sanctions pénales le sont aussi aux sanctions administratives, à savoir, outre le principe de légalité des délits et des peines déjà cité :

• Le principe de nécessité et de proportionnalité des sanctions (CC, décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987) ;
• Le principe de la personnalité des peines (CE, Sect., 8 janvier 1954, Dame Llouquet). L'application du principe aux personnes morales est malaisée dans le cas, notamment, de l'absorption de la société qui a commis le manquement par une autre société. Dans une affaire jugée le 22 novembre 2000, le Conseil d'État a opéré une distinction entre le blâme que le principe de personnalité des peines ne permettait pas d'infliger à la société absorbante et l'application à cette dernière d'une sanction pécuniaire à laquelle le même principe ne faisait pas obstacle (CE, Sect., 22 novembre 2000 Sté Crédit agricole Indosuez) ;
• le principe de non-rétroactivité des lois répressives plus sévères (CC, décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989 ; CE, 14 avril 1986, SCI Fournier, en matière de pénalités fiscales) et de rétroactivité des lois répressives plus douces (CE, avis, Sect. 5 avril 1996, Houdmond, toujours en matière de pénalités fiscales).

Cependant, le régime des sanctions administratives reste plus souple, à certains égards, que le régime des sanctions pénales : ainsi une définition précise des infractions sanctionnées n'est pas imposée. La référence aux obligations auxquelles des administrés sont soumis en vertu de dispositions législatives ou réglementaires suffit (voir à cet égard l'article L. 514-1 du code de l'environnement applicable aux exploitants d'une installation classée).

De même, l'élément moral de l'infraction, essentiel en matière pénale, est très réduit en matière de sanctions administratives.

Les règles de procédure

S'agissant des procédures, le même mouvement de rapprochement avec le régime des sanctions pénales peut être noté, mais le régime des sanctions administratives conserve des particularités.

Est applicable aux sanctions administratives, notamment, le principe du respect des droits de la défense (CE, Sect., 5 mai 1944, Dame veuve Trompier-Gravier ; CC, décisions n° 97-389 DC du 22 avril 1997, n° 99-411 DC du 16 juin 1999 au sujet du retrait de points du permis de conduire, n° 2001-451 DC du 27 novembre 2001). En ce qui concerne la motivation de la décision de sanction et le caractère contradictoire de la procédure, ce principe est désormais formalisé dans les lois n° 79-587 du 11 juillet 1979 (motivation) et n° 2000-321 du 12 avril 2000 (art. 24 : caractère contradictoire de la procédure de sanction).

S'agissant des particularités, la plus notable est celle de ne pas faire obligatoirement intervenir un juge, sauf recours de la personne sanctionnée. Mais il existe aussi des procédures dans lesquelles la sanction administrative est prononcée par un organe présentant le caractère d'une juridiction, par exemple les formations disciplinaires des ordres professionnels dont les décisions rendues en dernier ressort peuvent être frappées d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État.

Dans l'hypothèse ordinaire où elle est prononcée par un organe administratif non juridictionnel, le recours contre une sanction administrative n'est pas suspensif mais il peut être fait usage des procédures d'urgence devant le juge.

Des garanties renforcées lorsque les sanctions sont prononcées par des autorités administratives indépendantes

Nombre d'autorités administratives indépendantes, notamment de régulation, détiennent à la fois le pouvoir de définir des règles, celui d'en assurer le respect et de prononcer des injonctions et des sanctions.

Cette combinaison de pouvoirs – qui ne contrevient pas, par elle-même, aux stipulations de l'article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CE, 30 juillet 2003, Sté Dubus SA) – a pour contrepartie les garanties découlant de ces stipulations au titre de leur application aux « accusations en matière pénale». Ainsi, alors même que les autorités administratives indépendantes ne sont pas des juridictions en droit interne, elles doivent, dans la mesure où elles infligent des sanctions pouvant être considérées comme des « accusations » en matière pénale au sens de la Convention, et où, par leur composition et leurs attributions, elles se rapprochent de juridictions, respecter les stipulations de son article 6§1, notamment au regard du principe de publicité des séances et d'impartialité (s'agissant de la commission des opérations de bourse : Cass. Ass. Plén., 5 février 1999, COB c/ Oury et autres ; du conseil de la concurrence : Cass. Com., 5 octobre 1999, SNS Campenon-Bernard SGE ; du conseil des marchés financiers : CE, Ass., 3 décembre 1999, Didier ; du conseil supérieur de l'audiovisuel : CE, 29 juillet 2002, association Radio Deux Couleurs ; de la commission de contrôle des assurances : CE, 28 octobre 2002, M. Laurent).

Le choix entre les sanctions pénales et les sanctions administratives

Il existe un choix entre l'institution de sanctions pénales et celle de sanctions administratives, sauf pour les peines privatives de liberté.

L'inclination première va vers le droit pénal dont la fonction est de réprimer, mais la sanction administrative présente certains avantages qui peuvent être déterminants au regard des caractéristiques des comportements que l'on veut réprimer.

D'un point de vue pratique, la sanction administrative est immédiatement exécutoire. Elle est infligée sans saisine préalable d'un juge et sans délai et selon une procédure plus facile à mettre en oeuvre que la procédure pénale. La sanction administrative permet la répression d'infractions très nombreuses, comme en matière de sécurité routière - plus d'un million de retraits de points de permis de conduire par an -ou en matière fiscale - environ deux millions de pénalités infligées par an. Eu égard à l'encombrement des juridictions répressives, il serait peu réaliste de traiter par la voie pénale ce type d'affaires.

La sanction administrative peut apparaître en outre moins « traumatisante » pour celui qui la subit que la sanction pénale. La sanction administrative est plus discrète. Elle semble plus facilement acceptée. Elle convient mieux lorsque les manquements consistent en la méconnaissance de règles techniques que l'administration maîtrise bien, lorsque la répression présente un caractère disciplinaire marqué ou, enfin, dans certains secteurs de la vie économique et culturelle où l'objectif est de réguler des comportements (la Bourse, la concurrence, l'audio-visuel, etc...).

À titre d'illustration, une loi du 1er juin 1965 faisait de l'usage de produits dopants un délit. Elle ne fut pas appliquée. La loi du 28 juin 1989 et des lois ultérieures ont substitué à l'approche pénale une approche disciplinaire organisée avec la participation du mouvement sportif, assortie de sanctions consistant à interdire au contrevenant de participer à des compétitions et à des manifestations sportives.

En sens inverse, les caractéristiques de la sanction pénale peuvent constituer aussi des atouts. La sanction pénale peut être choisie non seulement parce qu'elle permet de punir lourdement mais aussi pour son caractère public. En outre, dans le domaine des punitions relativement légères, la sanction pénale s'est enrichie de modalités répondant mieux à la variété des objectifs de la répression et aux contraintes d'efficacité : développement des peines complémentaires (incapacités administratives, fermetures d'établissements, confiscations de biens, déchéances de divers droits, obligation de remise en état d'un lieu), ordonnance pénale, qui est une condamnation prononcée sans audience préalable par le tribunal de police, amende forfaitaire appliquée notamment en matière d'infractions au code de la route, composition pénale.

Enfin, aux sanctions pénales ou administratives peuvent, dans certains cas, être préférées des sanctions civiles (cf., par exemple, les mesures de dépénalisation en matière de droit des sociétés contenues dans l'ordonnance n° 2004-274 du 25 mars 2004).

Le cumul des sanctions

Plutôt que de choisir entre les sanctions, il peut être tentant de les multiplier en édictant plusieurs sanctions pénales, plusieurs sanctions administratives ou en cumulant sanctions administratives et sanctions pénales.

Le principe de non cumul des peines limite cependant cette perspective.

Le principe de proportionnalité qui découle de l'article 8 de la Déclaration de 1789 implique que, lorsque plusieurs dispositions pénales sont susceptibles de fonder la condamnation d'un seul et même fait, les sanctions prononcées ne peuvent excéder le maximum légal le plus élevé (CC, décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002).

Ce principe ne concerne pas seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais s'étend à toute sanction ayant le caractère d'une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle (CC, décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989).

La règle non bis in idem n'interdit pas le cumul des sanctions pénales et des sanctions administratives encourues pour les mêmes faits dans la mesure où l'institution de chacun de ces types de sanction repose sur des objets différents et tend à assurer la sauvegarde de valeurs et d'intérêts qui ne se confondent pas. Le Conseil constitutionnel n'a toutefois admis le cumul que sous réserve du respect du principe de proportionnalité. Il s'ensuit notamment qu'en cas de sanctions administratives ayant un objet pécuniaire comparable à celui d'une amende pénale, le montant global des sanctions prononcées ne doit pas dépasser le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues (décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989, § 16 à 22).

La CEDH admet également le cumul (9 janvier 2001 Ouendeno : pas de violation des stipulations de l'article 4 du Protocole n° 7 à la Convention).

Il est d'ailleurs fréquent qu'un dispositif répressif combine sanctions pénales et sanctions administratives (par exemple, en matière fiscale et en matière d'installations classées).

Dans une étude publiée en 1995 (Les pouvoirs de l'administration dans le domaine des sanctions, EDCE, la Documentation française), le Conseil d'Etat recommande toutefois de ne prévoir le cumul des sanctions pénales et administratives que dans trois cas :

• lorsque l'utilisation d'une sanction administrative est provisoire, dans l'attente d'une sanction pénale (par exemple, la suspension du permis de conduire) ;
• lorsqu'il existe une différence de nature entre les sanctions administratives et pénales (par exemple, lorsque la sanction administrative est pécuniaire et la sanction pénale une peine d'emprisonnement) ;
• lorsque la sanction pénale a un caractère exceptionnel (infraction à caractère frauduleux notamment).

Figurent en annexe à titre d'exemple, des échantillons de sanctions pénales et administratives actuellement en vigueur.

Annexe, dispositifs de sanctions pénales et administratives donnés à titre d'exemples

Dispositif complet de sanctions pénales inséré dans un code autre que le code pénal : en matière monétaire et financière : code monétaire et financier, titre VI du livre 1er, titre III du livre II, titre V du livre III, titre VI du livre IV, titre VII du livre V, titre IV du livre VI ; code de l'urbanisme (articles L.480-1 et suivants)

Dispositif comprenant des sanctions administratives et des sanctions pénales : en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement : code de l'environnement (Partie Législative : livre V, titre 1er, chapitre IV, les sections 1 « contrôle et sanctions administratifs » et 2 « Dispositions pénales ») ; en matière fiscale : chapitre II du livre II du code général des impôts.

Sanctions infligées par des autorités administratives indépendantes : en matière de communication audiovisuelle : la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 prévoit des sanctions administratives (articles 42-1 à 42-15, 48-1 à 48-10) et des sanctions pénales (articles 74 à 79-6) ; sanctions administratives infligées en cas d'inexécution d'une mesure prise ou d'un injonction prononcée par l'autorité de régulation : exemple en matière de droit de la concurrence : code de commerce, articles L. 464-2 et suivants.

Dispositif original : en matière de circulation routière, le dispositif de permis à points et de retrait de points : articles L. 223-1 et suivants du code de la route.